土地利用規(guī)劃的意義精選(五篇)

序言：作為思想的載體和知識(shí)的探索者，寫(xiě)作是一種獨(dú)特的藝術(shù)，我們?yōu)槟鷾?zhǔn)備了不同風(fēng)格的5篇土地利用規(guī)劃的意義，期待它們能激發(fā)您的靈感。

篇1

摘 要 通過(guò)對(duì)土地利用規(guī)劃中公眾參與實(shí)施的必要性進(jìn)行理論探討,提出土地利用規(guī)劃中公眾參與的意義和實(shí)現(xiàn)途徑。當(dāng)前土地利用規(guī)劃中存在一定程度的參與過(guò)程,但總體上說(shuō)尚處于起步階段,問(wèn)題較多。公眾參與作為土地利用規(guī)劃的重要組成部分,應(yīng)盡快建立和健全相關(guān)法律制度,增加規(guī)劃透明度和公開(kāi)性,尊重和保障公民權(quán)利,改進(jìn)和完善參與方法,重視公眾的監(jiān)督修改意見(jiàn),實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃由靜態(tài)規(guī)劃向動(dòng)態(tài)規(guī)劃的轉(zhuǎn)移,保障區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 土地利用規(guī)劃 公眾參與 必要性 實(shí)現(xiàn)途徑

一、土地利用規(guī)劃中公眾參與的意義

公眾參與是土地利用規(guī)劃中的一個(gè)重要的組成部分,是實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置與合理布局,保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的持續(xù)發(fā)展和土地資源的持續(xù)高效有序利用目標(biāo)的重要一環(huán),只有建立在公眾參與基礎(chǔ)上的土地利用規(guī)劃,才能正確的反映規(guī)劃區(qū)域的客觀實(shí)際,才能針對(duì)規(guī)劃區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的要求,做出合理的用地布局。在土地利用規(guī)劃過(guò)程中實(shí)施公眾參與的必要性和意義主要表現(xiàn)在:

(一)土地利用規(guī)劃的內(nèi)在要求

土地利用規(guī)劃不單是消極的管理,還包含了積極的引導(dǎo)。土地利用規(guī)劃涉及面廣,包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的各個(gè)方面,涉及規(guī)劃區(qū)內(nèi)的每一個(gè)人。編制一個(gè)好的土地利用規(guī)劃,應(yīng)使社會(huì)福利有所增進(jìn),經(jīng)濟(jì)有所發(fā)展,有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,促進(jìn)生產(chǎn)力的提高,區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的改善和區(qū)域環(huán)境承載力的增強(qiáng)。這些僅靠政府官員的政治抱負(fù)、規(guī)劃專(zhuān)家的精英謀略而缺乏公眾的積極參與是不可能實(shí)現(xiàn)的。因此,土地利用規(guī)劃只有充分吸收公眾參與,在此基礎(chǔ)上編制的規(guī)劃才是切合實(shí)際的,才能達(dá)到預(yù)期的效果。

(二)合理保護(hù)各階層利益

土地利用規(guī)劃是在對(duì)土地資源狀況、潛力和各業(yè)用地需求充分了解的基礎(chǔ)上,對(duì)土地利用、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境多方面發(fā)展所作的統(tǒng)籌安排和綜合部署。土地利用規(guī)劃具有強(qiáng)制性、整體性、戰(zhàn)略性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性等特點(diǎn)。其規(guī)劃效應(yīng)涉及規(guī)劃區(qū)內(nèi)的每一個(gè)人。只有通過(guò)公眾參與,反映各個(gè)利益主體的相關(guān)利益,才能實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的有效性,達(dá)到預(yù)期效果。尤其是對(duì)規(guī)劃過(guò)程中的弱勢(shì)利益主體(如農(nóng)民階層)的利益保護(hù),更是需要通過(guò)公眾參與到規(guī)劃中來(lái)才可能實(shí)現(xiàn)。

(三)協(xié)調(diào)社會(huì)目標(biāo)和部門(mén)/個(gè)人目標(biāo)的關(guān)系

土地利用規(guī)劃具有超前性,它依據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性在時(shí)空上進(jìn)行土地資源合理調(diào)配和土地利用社會(huì)目標(biāo)、部門(mén)/個(gè)人目標(biāo)之間的綜合部署。在規(guī)劃協(xié)調(diào)過(guò)程中,這就涉及國(guó)家、集體和個(gè)人之間權(quán)利和利益的問(wèn)題,所以規(guī)劃的編制和實(shí)施都需要所有權(quán)益相關(guān)主體的積極參與,實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要公眾參與。

在規(guī)劃中存在不同利益主體的現(xiàn)有利益和所期望的規(guī)劃利益,而各個(gè)利益主體之間由于存在著所處地位、關(guān)注對(duì)象、既得利益、社會(huì)偏好等多方面的差異,這種差異只有通過(guò)公眾參與才能得以更為完整的體現(xiàn);也只有通過(guò)公眾參與才能了解到這種差異,這樣才能使土地利用規(guī)劃發(fā)揮更大的協(xié)調(diào)和調(diào)控作用,以實(shí)現(xiàn)符合客觀的規(guī)劃預(yù)期,協(xié)調(diào)社會(huì)目標(biāo)和部門(mén)/個(gè)人目標(biāo)之間的關(guān)系。

(四)優(yōu)化規(guī)劃方案的擬訂,完善規(guī)劃內(nèi)容

土地利用規(guī)劃中公眾參與,使得社會(huì)各個(gè)利益主體均參與到規(guī)劃中來(lái),這樣有利于促使規(guī)劃過(guò)程中調(diào)查研究的深入、實(shí)現(xiàn)對(duì)有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目選址的合理布局和土地利用方式的優(yōu)化配置,彌補(bǔ)規(guī)劃專(zhuān)家在規(guī)劃過(guò)程中難以發(fā)現(xiàn)的規(guī)劃問(wèn)題,如人文景觀保護(hù)使得規(guī)劃方案的擬訂和規(guī)劃的內(nèi)容更為完善,切合區(qū)域客觀實(shí)際。通過(guò)公眾的積極參與,公務(wù)員、多學(xué)科專(zhuān)家、不同層次的社會(huì)人員,與土地利用規(guī)劃專(zhuān)家的質(zhì)疑探討等雙向或多向交流,能促使土地利用規(guī)劃更加合理和完善,更具有指導(dǎo)意義。

(五)對(duì)自然與社會(huì)系統(tǒng)復(fù)雜性簡(jiǎn)化處理的補(bǔ)充

系統(tǒng)論認(rèn)為,自然系統(tǒng)內(nèi)部是一個(gè)和諧聯(lián)系的統(tǒng)一整體。土地利用規(guī)劃的對(duì)象是區(qū)域土地自然綜合體,其作為復(fù)雜的自然巨系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng),同樣具有一定的復(fù)雜性。土地利用方式影響著人類(lèi)的生存方式,同時(shí)人類(lèi)的生存方式也反作用于土地利用,這種互動(dòng)表現(xiàn)出土地利用規(guī)劃的社會(huì)性。而自然系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)組成的復(fù)合系統(tǒng)仍然是一個(gè)和諧聯(lián)系的統(tǒng)一整體。

土地子系統(tǒng)不僅與其他自然子系統(tǒng)之間存在著的聯(lián)系,與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等人文系統(tǒng)之間的聯(lián)系也十分緊密。因此,土地利用規(guī)劃不僅屬于自然科學(xué)范疇,同時(shí)也屬于人文科學(xué)的范疇。土地利用規(guī)劃的社會(huì)性揭示了以純粹的技術(shù)手段來(lái)處理作為社會(huì)問(wèn)題的土地利用規(guī)劃必然難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo),也很難明確哪些因素由于忽視社會(huì)因素而損失了,更談不上將這些損失的因素重新納入到規(guī)劃過(guò)程中進(jìn)行考慮,這將為規(guī)劃的后續(xù)問(wèn)題埋下隱患。正是在這種情景下,公眾參與規(guī)劃才能正確的反映出土地利用規(guī)劃的社會(huì)特性,才能對(duì)忽略的社會(huì)因素和社會(huì)價(jià)值加以補(bǔ)充。

(六)監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施的重要前提

公眾參與對(duì)土地利用規(guī)劃的實(shí)施也具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督,不應(yīng)該僅僅是上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督,這是片面的,也是不科學(xué)的。只有在廣大公眾的參與和監(jiān)督下,規(guī)劃內(nèi)容的實(shí)施過(guò)程才可能避免違背、破壞規(guī)劃的行為;也只有在公眾參與的條件下實(shí)現(xiàn)監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施,才能使公眾更能維護(hù)土地利用規(guī)劃的權(quán)威性,進(jìn)一步強(qiáng)化土地利用規(guī)劃的有效性。

(七)時(shí)展、社會(huì)進(jìn)步的要求

隨著時(shí)代的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步,我國(guó)已經(jīng)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。人們的思想意識(shí)也在不斷發(fā)生變化。以前一直存在規(guī)劃僅是政府部門(mén)的事情,管也沒(méi)有用的思想,到如今有更多的公眾希望參與到規(guī)劃中來(lái),尤其是對(duì)規(guī)劃過(guò)程中涉及到與切身利益密切相關(guān)的規(guī)劃內(nèi)容,則愿意傾注更大的精力去關(guān)注并提出相關(guān)建議。隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌,如何適應(yīng)市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)變化和不確定性,吸取更廣泛的社會(huì)公眾也成為一種必然。

綜上所述,公眾參與是土地利用規(guī)劃中的一個(gè)重要組成部分,是對(duì)土地利用規(guī)劃的完善和保障,是客觀地反映規(guī)劃區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求,體現(xiàn)各個(gè)利益群體的用地需求和利益,實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的有力手段。公眾參與土地利用規(guī)劃為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃整體目標(biāo)給予了強(qiáng)有力的支持和保證。

二、土地利用規(guī)劃中公眾參與的實(shí)現(xiàn)途徑

(一)提高公眾參與土地利用規(guī)劃的認(rèn)識(shí)

土地利用規(guī)劃是一項(xiàng)事關(guān)全社會(huì)發(fā)展前途的公共事業(yè),必須讓全社會(huì)認(rèn)知規(guī)劃、理解規(guī)劃,進(jìn)而支持規(guī)劃和最大限度地參與規(guī)劃。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)土地利用規(guī)劃的制定基本上局限在由專(zhuān)家、領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門(mén)人員形成的一個(gè)小圈子里,土地利用規(guī)劃的宣傳和普及工作做得很不夠,致使廣大人民群眾對(duì)規(guī)劃知之甚少,甚至連規(guī)劃是何物都不知曉,更不用說(shuō)積極主動(dòng)地參與規(guī)劃了。加強(qiáng)對(duì)土地利用規(guī)劃的宣傳,可以解決公眾對(duì)規(guī)劃的認(rèn)知不足,使公眾了解到規(guī)劃與自身的密切關(guān)系,了解到規(guī)劃對(duì)自身生活的重要影響。加強(qiáng)規(guī)劃的宣傳,首先規(guī)劃部門(mén)要了解公眾參與的優(yōu)勢(shì),進(jìn)而才能夠主動(dòng)積極地進(jìn)行宣傳。公眾參與規(guī)劃的優(yōu)勢(shì),具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:①額外資源優(yōu)化決策;②增強(qiáng)民主意識(shí);③易籌集到資金;④可以促進(jìn)全民素質(zhì)提高;⑤有利于專(zhuān)業(yè)人士的再教育;⑥滿足公眾的需要;⑦建立良好的反饋機(jī)制加速規(guī)劃進(jìn)度;⑧有利于社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性。其次,規(guī)劃部門(mén)要以更加開(kāi)放的心態(tài)和善于運(yùn)用多樣的方式來(lái)進(jìn)行規(guī)劃的宣傳,提高規(guī)劃宣傳的效力。具體來(lái)講,可以采取以下幾種方式:①通過(guò)電視宣傳,這種方式是規(guī)劃部門(mén)加強(qiáng)宣傳,實(shí)現(xiàn)公眾參與良好的方式之一;②通過(guò)召開(kāi)各種形式的公眾會(huì)議進(jìn)行宣傳,并印制手冊(cè)提供給公眾;③在報(bào)紙上開(kāi)辟土地利用規(guī)劃專(zhuān)欄,介紹土地利用規(guī)劃的基本知識(shí);④設(shè)立土地利用規(guī)劃服務(wù)中心;⑤經(jīng)由展覽會(huì)和展示會(huì)的方法,宣傳土地利用規(guī)劃的目的和精神。

(二)構(gòu)建公眾參與土地利用規(guī)劃的制度體系

制度是公眾參與土地利用規(guī)劃的載體,忽視制度建設(shè)是我國(guó)目前土地規(guī)劃中公眾參與低下的主要原因。為此,要加強(qiáng)相關(guān)制度的建設(shè),構(gòu)建一個(gè)科學(xué)有效的公眾參與土地利用規(guī)劃的制度體系,努力推進(jìn)公眾的全過(guò)程參與。一是要打破規(guī)劃行政部門(mén)對(duì)規(guī)劃制定的壟斷權(quán),建立公眾參與程度較高的規(guī)劃審批機(jī)構(gòu)。這樣一種機(jī)構(gòu)不僅要保證有關(guān)職能部門(mén)及各領(lǐng)域?qū)＜业膮⑴c,而且還要確保受影響的利益集團(tuán)以及個(gè)人的參與,確保規(guī)劃編制審批成為政府、專(zhuān)家、公眾等的研究、磋商與討論的互動(dòng)過(guò)程,使規(guī)劃成為上至政府、下至社會(huì)公眾均能接受和遵守的“契約”。二是要進(jìn)一步完善規(guī)劃決策的公開(kāi)制度。公開(kāi)和透明是公眾參與的前提條件,只有真正實(shí)現(xiàn)公民的“知情權(quán)”,公眾才能了解規(guī)劃的編制、審批、決策、實(shí)施和管理等各個(gè)階段的情況,進(jìn)而積極有效地參與其中。三是要加強(qiáng)相關(guān)的法律、法規(guī)建設(shè),特別是應(yīng)制定土地利用規(guī)劃法,建立健全規(guī)劃的立法管理體系,并逐步將公眾參與納入到立法體系中,明確政府作為土地利用規(guī)劃的組織者和實(shí)施者吸收公眾參與的責(zé)任和義務(wù),用法律來(lái)保障公眾參與規(guī)劃的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。

(三)組建合理的公眾參與土地利用規(guī)劃的組織形式

國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明,真正富有成效的公眾參與不是個(gè)人層次上的參與,而是非贏利機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社區(qū)等非政府組織的參與,并且這種參與規(guī)劃的組織實(shí)力越大,參與的成效越明顯。而我國(guó),由于歷史的原因,公民社會(huì)萎縮不振,規(guī)劃中公眾參與多是一種個(gè)體化、非制度化的偶發(fā)現(xiàn)象,很少有非贏利機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社區(qū)的參與,因而很難發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。為此,要積極組建獨(dú)立于行政組織之外,擁有一定的決策和管理權(quán)限并受到法律保護(hù),由具有相當(dāng)?shù)囊?guī)劃知識(shí)基礎(chǔ)的成熟的行業(yè)代表、有關(guān)利益集團(tuán)、個(gè)體公眾組成的非政府的、多層次的團(tuán)體。該團(tuán)體應(yīng)當(dāng)是固定性的,類(lèi)似于我國(guó)的消費(fèi)者協(xié)會(huì),可以代表公眾直接參與規(guī)劃的制定和監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施,也可以直接受理公眾的維權(quán)要求,負(fù)責(zé)代表公眾這種特殊的消費(fèi)者與開(kāi)發(fā)商甚至主管部門(mén)交涉,進(jìn)而可以為公眾提供法律援助。此外,也要允許和積極支持利益相關(guān)群體組成各種合法的臨時(shí)性公眾團(tuán)體參與到規(guī)劃的制定和管理的過(guò)程中,反映其利益要求,從而最大限度地拓寬公眾參與的范圍提高公眾參與的效力。

參考文獻(xiàn):

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篇2

關(guān)鍵詞：土地利用 規(guī)劃 公眾參與 對(duì)策

一 、引言

當(dāng)前，城市化進(jìn)程的加快以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展等因素，使得土地利用變得更為緊張。要完善土地利用規(guī)劃，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃與科學(xué)利用，提高土地資源的優(yōu)化配置和利用效率，這其中土地利用規(guī)劃的公眾參與發(fā)來(lái)積極作用，提高土地規(guī)劃決策的科學(xué)性。西方國(guó)家的土地利用規(guī)劃中公眾參與經(jīng)歷了理論支持與規(guī)劃實(shí)踐，并且不斷成熟與完善，給予了相應(yīng)的法律規(guī)定和履行職能，公眾參與以多種形式貫穿了土地利用規(guī)劃的全過(guò)程。這對(duì)我國(guó)完善土地利用規(guī)劃的公眾參與具有借鑒作用。土地利用規(guī)劃的制定離不開(kāi)公眾的參與，公眾參與程度越高，土地利用規(guī)劃就能得到越好制定。我國(guó)各級(jí)政府開(kāi)始重視土地利用規(guī)劃中公眾參與的重要意義，認(rèn)真聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。

二、土地利用規(guī)劃公眾參與存在的問(wèn)題分析

我國(guó)土地利用規(guī)劃的公眾參與在實(shí)踐中存在著一些問(wèn)題，要分析和解決這些問(wèn)題，才能使土地利用規(guī)劃公眾參與得以可持續(xù)發(fā)展。其存在的問(wèn)題主要包括：公眾參與的程度低、參與對(duì)象難以反映公眾訴求、公眾在規(guī)劃中的意見(jiàn)和利益沒(méi)有得到真正體現(xiàn)。土地利用規(guī)劃公眾參與程度低，主要表現(xiàn)在土地利用規(guī)劃的決策和實(shí)施監(jiān)督、以及土地利用規(guī)劃的反饋，這些方面公眾很少進(jìn)行參與。參與對(duì)象方面，公眾參與的對(duì)象主要為相關(guān)的利益組織代表、規(guī)劃專(zhuān)家和政府人員，真正的弱勢(shì)群體的公眾代表數(shù)量比較少。這導(dǎo)致了土地利用規(guī)劃的公眾參與不能反映和實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)群體的利益，這些公眾的利益被忽視了。因此，土地利用規(guī)劃的公眾參與在代表對(duì)象的選定、公眾參與程序與參與程度方面都需要進(jìn)行完善。

三、完善土地利用規(guī)劃公眾參與的對(duì)策

針對(duì)土地利用規(guī)劃公眾參與存在的問(wèn)題，要通過(guò)法律法規(guī)、宣傳教育、組織管理等宏觀和微觀層面進(jìn)行改進(jìn)與完善。

首先，要對(duì)土地利用規(guī)劃的公眾參與給以相應(yīng)的法律法規(guī)支持。要在法律和法規(guī)方面給以公眾參與的相關(guān)權(quán)利。這就應(yīng)完善法律和法規(guī)，推進(jìn)公眾參與的法制化進(jìn)程，這樣才能確保土地利用規(guī)劃公眾參與能夠得到規(guī)范，賦予法律保障。法律要給予公眾參與的實(shí)施監(jiān)督權(quán)利，這樣才能充分實(shí)現(xiàn)公眾參與權(quán)利。

其次，要加強(qiáng)對(duì)公眾參與土地利用規(guī)劃的教育與宣傳，提高公眾的參與意識(shí)。土地利用規(guī)劃涉及到公眾的利益，應(yīng)積極參與。隨著以人為本觀念的逐漸深入，弱勢(shì)群體要積極和主動(dòng)地維護(hù)自身利益，提高在土地利用規(guī)劃各環(huán)節(jié)的公眾的參與程度。

再次，創(chuàng)設(shè)公眾參與合適的方式。由于土地利用規(guī)劃的級(jí)別類(lèi)型不同，公眾參與的方式也不同。考慮到土地利用規(guī)劃的理解與認(rèn)識(shí)程度，要通過(guò)報(bào)紙、電視等方式進(jìn)行宣傳說(shuō)明編制規(guī)劃的意圖和規(guī)劃實(shí)施的情況，在公眾參與方式中應(yīng)該針對(duì)不同公眾，在不同階段應(yīng)有不同參與方式，以保證參與的有效性、公正性、可實(shí)施性。要組織對(duì)公眾的培訓(xùn)，給予公眾解答，優(yōu)化公眾參與方式，“告知”階段將土地利用規(guī)劃進(jìn)行展覽、宣傳，使公眾了解相關(guān)的政策；召開(kāi)由專(zhuān)家以及各方代表參加的座談會(huì)，征求意見(jiàn)。“咨詢(xún)”階段通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查方式來(lái)反映公眾意愿，最后是召集廣大公眾參加的聽(tīng)證會(huì)的方式。

最后，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下公眾參與在微觀方面應(yīng)注意的問(wèn)題。公眾參與對(duì)象應(yīng)具有代表性，能夠反映各個(gè)不同主體的利益，并進(jìn)行有效維護(hù)。通過(guò)法律層面推動(dòng)公眾參與不斷深入，土地利用規(guī)劃的公眾參與的組織實(shí)施要透明。要?jiǎng)?chuàng)造公眾參與的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，促進(jìn)公眾參與的廣度與深度，提高公眾參與的公平與效率。在確保公眾參與信息的真實(shí)性、可靠性前提下，公眾參與的各主體之間進(jìn)行博弈，能夠使各方利益得到均衡，更好地實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃的公眾參與和決策行為。

四、結(jié)論

通過(guò)對(duì)完善土地利用規(guī)劃公眾參與的對(duì)策進(jìn)行探討，得出在土地利用規(guī)劃理論和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步健全的背景下，我國(guó)在土地利用規(guī)劃公眾參與方面正走向成熟。要在我國(guó)土地利用規(guī)劃公眾參與的實(shí)踐基礎(chǔ)上，借鑒西方國(guó)家在此方面成熟的理論和實(shí)踐操作經(jīng)驗(yàn)，使土地利用規(guī)劃的公眾參與更加完善，土地利用規(guī)劃具有較強(qiáng)的實(shí)踐操作性。我國(guó)土地利用規(guī)劃的不同層次，公眾參與的程度也不同。因此，要重視對(duì)公眾參與創(chuàng)造良好的參與途徑，確保公眾參與的有效運(yùn)行機(jī)制。公眾參與要給予法律地位，加強(qiáng)對(duì)公眾進(jìn)行相關(guān)土地規(guī)劃知識(shí)的教育與普及，提高公眾參與給出的實(shí)質(zhì)性建議價(jià)值。在土地利用規(guī)劃的公眾參與微觀方面，要重視公眾參與方式的合理性，關(guān)注公眾的利益訴求，以及協(xié)調(diào)公眾利益，這樣才能使土地利用規(guī)劃的公眾參與具有實(shí)際價(jià)值。

參考文獻(xiàn)：

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篇3

關(guān)鍵詞 用地狀態(tài)偏離度；省域土地利用總體規(guī)劃；實(shí)施狀況差異

中圖分類(lèi)號(hào) F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2008）04-0108-06[FK)][FK)]

土地利用總體規(guī)劃是我國(guó)土地管理制度的重要組成部分，也是實(shí)施土地用途管制制度的基礎(chǔ)。目前，新一輪土地利用總體規(guī)劃的修編工作已經(jīng)在全國(guó)逐步鋪開(kāi)，如何客觀評(píng)價(jià)上輪土地利用總體規(guī)劃（規(guī)劃期為1997-2010年）的實(shí)施狀況，成為科學(xué)合理編制新一輪規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在業(yè)已開(kāi)展的有關(guān)上輪規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)研究中，關(guān)注點(diǎn)主要集中在地（市）、縣（市）單元，評(píng)價(jià)內(nèi)容、指標(biāo)設(shè)計(jì)多圍繞在規(guī)劃實(shí)施的效果、效益、效力等方面［1～4］，缺乏全國(guó)尺度和省級(jí)尺度的評(píng)價(jià)研究及方法探索。然而，依照我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定，上一行政層次規(guī)劃對(duì)下一層次的規(guī)劃有調(diào)控作用，因此，對(duì)各省域上輪規(guī)劃的實(shí)施狀況進(jìn)行比較分析，將有助于從宏觀層面上加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施狀況的認(rèn)識(shí)。為此，本文結(jié)合上輪土地利用總體規(guī)劃的調(diào)控要求，設(shè)計(jì)了用地狀態(tài)偏離度指標(biāo)，據(jù)此評(píng)價(jià)1997-2004年間各省域土地利用總體規(guī)劃實(shí)施狀況的差異，并分析出現(xiàn)差異的原因，為新一輪規(guī)劃的編制提供參考。

1 上輪全國(guó)土地利用總體規(guī)劃的調(diào)控目標(biāo)簡(jiǎn)析

上輪規(guī)劃編制時(shí)，我國(guó)的土地資源面臨保證糧食生產(chǎn)穩(wěn)定增長(zhǎng)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的雙重挑戰(zhàn)，規(guī)劃確定了以保持耕地為核心的規(guī)劃目標(biāo)［5］：①農(nóng)用地特別是耕地得到有效保護(hù)和綜合整治。耕地面積保持平衡，到2010年保持在12 801萬(wàn)hm2（19.20億畝）以上，其中基本農(nóng)田面積保持在10 856萬(wàn)hm2（16.28億畝）以上。林地、牧草地面積增加（見(jiàn)表1）。②在保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施用地的前提下，建設(shè)用地總量得到控制。規(guī)劃期間（即1997-2010年），新增建設(shè)用地不超過(guò)340.80萬(wàn)hm2（5 112萬(wàn)畝），其中，占用耕地面積不超過(guò)196.67萬(wàn)hm2（2 950萬(wàn)畝）。此外，上輪規(guī)劃對(duì)土地 開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾、土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)也提出相應(yīng)的要求。根據(jù)全國(guó)規(guī)劃有關(guān)具體目標(biāo)，對(duì)各個(gè)省域規(guī)劃的編制進(jìn)行了目標(biāo)分解和調(diào)控

上述目標(biāo)在全國(guó)或各省域的實(shí)現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上涉及在有限或固定數(shù)量的土地資源中，在“保護(hù)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”的基本前提下，如何對(duì)各類(lèi)用地規(guī)模進(jìn)行合理配置，亦即土地利用結(jié)構(gòu)的合理優(yōu)化問(wèn)題。從這一角度出發(fā)，選擇規(guī)劃調(diào)控的主要用地類(lèi)型，分析某一時(shí)間點(diǎn)的利用狀況與規(guī)劃設(shè)想的可能狀態(tài)的差異，其結(jié)果將是規(guī)劃實(shí)施狀況的反映。

2 用地狀態(tài)偏離度的指標(biāo)設(shè)計(jì)與技術(shù)處理

2.1 用地狀態(tài)偏離度的指標(biāo)設(shè)計(jì)

用地狀態(tài)偏離度是指土地利用的現(xiàn)狀規(guī)模與規(guī)劃預(yù)計(jì)規(guī)模的偏離程度。本文設(shè)定的現(xiàn)狀年份為2004年，對(duì)應(yīng)年份的各省域各種類(lèi)型土地面積作為現(xiàn)狀用地規(guī)模，而2004年的規(guī)劃預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)則需要根據(jù)規(guī)劃設(shè)計(jì)的用地規(guī)模變化量進(jìn)行推算。由于上輪省域規(guī)劃一直到2001年才全部獲得批準(zhǔn)，此時(shí)已經(jīng)過(guò)了近期目標(biāo)年，因此，本文采用上輪規(guī)劃確定的基期年（即1996年）和規(guī)劃目標(biāo)年（2010年）之間年均用地規(guī)模量來(lái)推算2004年的規(guī)劃預(yù)計(jì)用地規(guī)模。具體計(jì)算公式為：

其中：Pi為某地類(lèi)的用地狀態(tài)偏離度；Y1i為1996年某地類(lèi)用地規(guī)模；Yti為規(guī)劃2010年某地類(lèi)用地規(guī)模；Ygi為規(guī)劃預(yù)計(jì)2004年某地類(lèi)用地規(guī)模；Yxi為2004年某地類(lèi)用地實(shí)際規(guī)模；di為1996-2004年某地類(lèi)年均變化量。

用地狀態(tài)偏離度的正負(fù)號(hào)表示現(xiàn)狀用地規(guī)模與規(guī)劃目標(biāo)的偏離方向，絕對(duì)值表示與規(guī)劃目標(biāo)的偏離程度。由于上輪規(guī)劃對(duì)于各種地類(lèi)的調(diào)控方向不同，所以正負(fù)號(hào)所表示的意義也有所不同。譬如，對(duì)于耕地而言，規(guī)劃要求耕地保有量不低于規(guī)劃目標(biāo)，因此，偏離度小于0表示耕地保有量沒(méi)有達(dá)到規(guī)劃要求，偏離度大于0則說(shuō)明規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí)情況較好；而對(duì)于建設(shè)用地則恰恰相反，偏離度小于0說(shuō)明規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí)情況較好，偏離度大于0說(shuō)明建設(shè)用地的增長(zhǎng)已經(jīng)突破了規(guī)劃目標(biāo)。

2.2 反映規(guī)劃實(shí)施狀況的主要用地類(lèi)型選擇

結(jié)合上輪規(guī)劃嚴(yán)格保護(hù)耕地、控制建設(shè)用地規(guī)模的主旨，用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基本落腳點(diǎn)是耕地占補(bǔ)平衡，并且需要從宏觀上體現(xiàn)農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地的用途管制差異。因此，本文選取了耕地、林地、牧草地、居民點(diǎn)及工礦用地、交通用地、未利用地6種用地類(lèi)型，對(duì)比分析2004年各類(lèi)用地實(shí)際用地規(guī)模與規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)的偏離程度，進(jìn)而反映各省域上輪土地利用規(guī)劃的實(shí)施狀況。

2.3 數(shù)據(jù)處理說(shuō)明2.3.1 用地分類(lèi)的調(diào)整及相關(guān)數(shù)據(jù)處理

2001年，國(guó)土資源部頒布了新的土地分類(lèi)，導(dǎo)致1996年、2004年以及上輪規(guī)劃目標(biāo)年數(shù)據(jù)無(wú)法銜接。因此，本文按照上輪規(guī)劃的土地分類(lèi)體系對(duì)1996年和2004年數(shù)據(jù)進(jìn)行了調(diào)整主要調(diào)整是在“農(nóng)用地”中增加了“水面"，并將2002年土地分類(lèi)中的建設(shè)用地、未利用地涉及和“水面”有關(guān)的用地調(diào)整到相應(yīng)的“水面”中；在“交通用地”中將“農(nóng)村道路用地”納入，而非設(shè)置在2002年土地分類(lèi)的“其它農(nóng)用地”中。 ，以保證數(shù)據(jù)口徑的一致性。

2.3.2 規(guī)劃預(yù)計(jì)的2004年用地規(guī)模估計(jì)

本文涉及的用地?cái)?shù)據(jù)來(lái)源于1996年和2004年的土地變更調(diào)查，以及各省域上輪規(guī)劃目標(biāo)年（2010年）的用地規(guī)模目標(biāo)。但是，各省域編制上輪規(guī)劃時(shí)所采用的規(guī)劃基期數(shù)據(jù)，與1996年的土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)并不完全一致，特別是城鎮(zhèn)用地規(guī)模有所調(diào)整。因此，本文在估算規(guī)劃預(yù)計(jì)的2004年用地規(guī)模時(shí)，采取以1996年變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基數(shù)，加上1997-2004年間規(guī)劃預(yù)計(jì)凈變化量的方式來(lái)處理。

3 省域土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施狀況差異分析

3.1 全國(guó)土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施總體狀況簡(jiǎn)析

截至2004年底，全國(guó)農(nóng)用地規(guī)模低于規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)2.22%，而建設(shè)用地、未利用地規(guī)模分別超出預(yù)計(jì)目標(biāo)3.18%和5.57%。在農(nóng)用地中，耕地、林地、牧草地和預(yù)計(jì)目標(biāo)存在明顯的差距，分別相差4.99%、2.23%和1.81%；建設(shè)用地則恰恰相反，除水利設(shè)施用地外，居民點(diǎn)及工礦用地、交通用地都遠(yuǎn)大于規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)，分別高出6.93%和4.04%。

上述情況表明，1997-2004年間，農(nóng)用地尤其是耕地減少、建設(shè)用地增長(zhǎng)的速度都要大于上輪規(guī)劃的預(yù)期。

3.2 各省域土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施狀況差異分析

3.2.1 耕地保護(hù)目標(biāo)的規(guī)劃實(shí)施效果空間地帶性明顯，呈現(xiàn)“黑滇線”沿線較好、東西兩翼較差的“溝谷”狀格局

在全國(guó)31個(gè)省域單元中，所有省域的耕地偏離度都小于0，說(shuō)明無(wú)一省域的耕地保有量達(dá)到了規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)。其中，有7個(gè)省域的狀態(tài)偏離度低于-10%，偏離程度最多的北京達(dá)-31%。

從空間分布看，以黑龍江和云南兩省連線（簡(jiǎn)稱(chēng)“黑滇線”）為界，耕地狀態(tài)偏離度呈現(xiàn)明顯的沿線低、兩翼高的“溝谷”狀格局（見(jiàn)圖1a）。 “黑滇線”沿線省域以及，耕地狀態(tài)偏離度絕對(duì)值相對(duì)較小；“黑滇線”以西，自?xún)?nèi)蒙古向西至新疆，向南至四川，包括河北、山西等在內(nèi)的12個(gè)省域，是我國(guó)耕地偏離度絕對(duì)值較高的地帶，并且各省域之間相差較大，偏離幅度最高的北京是相對(duì)較低的甘肅省的5倍；“黑滇線”以東地區(qū)，包括廣東、福建、浙江、江蘇等11個(gè)省域，偏離度介于“黑滇線”沿線和該線以西的省域之間，屬于二級(jí)高地。此外，北京、天津、上海三大傳統(tǒng)直轄市的耕地狀態(tài)偏離度絕對(duì)值要明顯大于周邊省域。

3.2.2 多數(shù)省份的林地未達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)，黃河中游沿線諸省規(guī)劃實(shí)施相對(duì)較好；牧草地實(shí)施效果以“黑滇線”為界，西優(yōu)東劣

從林地的規(guī)劃實(shí)施情況來(lái)看，多達(dá)20個(gè)省域沒(méi)有達(dá)到規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)，其中偏離程度較大的省域主要包括環(huán)渤海地區(qū)的北京、天津、河北、山東，西南的廣西、云南、貴州，以及內(nèi)蒙古、江西和青海，而黃河中游沿線的河南、山西、陜西和寧夏等省域規(guī)劃實(shí)施相對(duì)較好（見(jiàn)圖1b）。

就牧草地而言，只有青海、河北、寧夏、浙江四個(gè)省域達(dá)到規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)。從空間分布上來(lái)看，牧草地狀態(tài)偏離度也呈現(xiàn)以“黑滇線”為界，東高西低的格局，“黑滇線”以西規(guī)劃實(shí)施相對(duì)較好，而該邊界線以東省域，集中了所有偏離度小于-10%的省域，除浙江、福建、安徽外，其余所有省域偏離度的絕對(duì)值都高于“黑滇線”以西地區(qū)（見(jiàn)圖1c）。

3.2.3 居民點(diǎn)及工礦用地普遍超出規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)，偏離度沿東部沿海和長(zhǎng)江所構(gòu)筑的“T”字軸向外逐步減小

從居民點(diǎn)及工礦用地來(lái)看，多達(dá)22個(gè)省域的用地規(guī)模突破相應(yīng)目標(biāo)。如圖1d所示，居民點(diǎn)及工礦用地狀態(tài)偏離度的空間分布，明顯是由東向西、由沿海向內(nèi)陸逐漸降低的趨勢(shì)，并以長(zhǎng)江為橫軸，呈“T”字型衰減。超出規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)幅度最大的前6個(gè)省域全部分布在東部及東南部沿海地區(qū)，中部地區(qū)的偏離度略低于東部，但長(zhǎng)江沿線省域的狀態(tài)偏離度要明顯高于南北兩側(cè)其他省域；未超出規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)的主要集中在中國(guó)的北部和西部地區(qū)，包括東北三省、中部的內(nèi)蒙古、西北的甘肅、陜西、青海以及西南的、廣西。[HJ*4]圖1 各省域不同類(lèi)型用地的狀態(tài)偏離度分析圖

Fig.1 The spatial distribution of different land use departure degree in every province3.2.4 北部和中南地區(qū)交通用地的規(guī)劃落實(shí)較好，東部沿海地區(qū)和北緯35°線附近省域偏離度較大

就交通運(yùn)輸用地而言，有14個(gè)省域未突破規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)，在空間分布上以北部和中南兩大區(qū)域?yàn)橹鳎饕ㄗ詵|北三省向西的北部國(guó)界線沿線的內(nèi)蒙古、甘肅、新疆，以及湖北、湖南、安徽、江西、貴州、云南、廣東和海南等省域。

超出規(guī)劃設(shè)想的省份，主要包括東部沿海的福建、浙江、上海、江蘇、山東、河北、天津，以及自北京、河北向西，分布于北緯35°線附近的山西、河南、山西、寧夏、四川、重慶、青海和等省域。中西部地區(qū)交通用地的快速增長(zhǎng)是上輪規(guī)劃實(shí)施的重要特點(diǎn)，偏離度較大的前5個(gè)省域中有3個(gè)位于中國(guó)西部，平均偏離度高達(dá)8.4%（見(jiàn)圖1e）。

3.2.5 未利用地開(kāi)發(fā)力度不足，偏離度較大的省域集中分布于全國(guó)的南北兩端

雖然上輪規(guī)劃將耕地補(bǔ)充列為主要規(guī)劃目標(biāo)之一，但作為主要補(bǔ)充來(lái)源的未利用地開(kāi)發(fā)，規(guī)劃實(shí)施效果并不理想，全國(guó)僅有新疆、上海兩地達(dá)到預(yù)計(jì)目標(biāo)。從未利用地狀態(tài)偏離度的空間分布看，數(shù)值超過(guò)20%的省域主要包括南部的廣東、廣西、云南、貴州、海南，以及北部的北京、天津、內(nèi)蒙古、山西和山東，基本上集中分布于中國(guó)的南北兩端（見(jiàn)圖1f）。

3.3 省域土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的類(lèi)型分區(qū)

在單項(xiàng)指標(biāo)分析的基礎(chǔ)上，利用SPSS軟件，以耕地、林地、牧草地、居民點(diǎn)及工礦用地、交通運(yùn)輸用地和未利用地的用地狀態(tài)偏離度作為變量，運(yùn)用基于歐式距離的離差平方和法，對(duì)31個(gè)省域進(jìn)行空間聚類(lèi)分析，從而形成依類(lèi)歸并的結(jié)果，由此反映出我國(guó)上輪規(guī)劃在全國(guó)不同地域的實(shí)施情況以及相應(yīng)類(lèi)型的主要特點(diǎn)。經(jīng)過(guò)聚類(lèi)分析，將全國(guó)各省域歸為4個(gè)類(lèi)型區(qū)（見(jiàn)圖2）。

（1）第一類(lèi)型區(qū)：包括東北的黑龍江、吉林，東部的河北、福建、浙江，中部的安徽、湖南，西部的、重慶、四川、貴州、新疆、甘肅等13個(gè)省域，國(guó)土總面積占全國(guó)的57%，該類(lèi)區(qū)域各類(lèi)用地指標(biāo)的狀態(tài)偏離度相對(duì)較低，除未利用地偏離度稍大，其余各類(lèi)用地的平均偏離度絕對(duì)值都在5%以下。需要說(shuō)明的是浙江、福建、安徽三省域 ，雖然被劃入這一類(lèi)型區(qū)，但其居民點(diǎn)及工礦用地的狀態(tài)偏離度卻很高，如果單就這一用地而言，其規(guī)劃實(shí)施效果并不理想，而從本文研究所選六類(lèi)用地的綜合情況來(lái)看，規(guī)劃實(shí)施與規(guī)劃預(yù)期較為接近。

（2）第二類(lèi)型區(qū)：包括遼寧、湖北、廣西、海南和云南5個(gè)省域，國(guó)土總面積占全國(guó)的10%，其規(guī)劃實(shí)施的共同特點(diǎn)是未利用地開(kāi)發(fā)不足、牧草地與規(guī)劃預(yù)期有差距，但都處在第二梯隊(duì)。根據(jù)上輪規(guī)劃對(duì)1997-2004年間的估計(jì)，這些省域應(yīng)開(kāi)發(fā)未利用地450萬(wàn)hm2，但實(shí)際只開(kāi)發(fā)了60萬(wàn)hm2，僅占規(guī)劃目標(biāo)的13%，同時(shí)也略好于天津、廣東（僅實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的3.6%）；牧草地規(guī)劃預(yù)計(jì)增加97.8萬(wàn)hm2，而實(shí)際卻減少12.1萬(wàn)hm2，狀態(tài)偏離度在-48.2%～-49.2%之間，但仍要稍好于第四類(lèi)型區(qū)（所有省域牧草地偏離度都小于-60%）。

（3）第三類(lèi)型區(qū)：包括內(nèi)蒙古、陜西、青海和寧夏4個(gè)省域，主要位于中國(guó)北部地區(qū)，國(guó)土總面積占全國(guó)的22%，區(qū)域內(nèi)耕地規(guī)劃實(shí)施情況較差，平均狀態(tài)偏離度達(dá)-16%，耕地減少速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出規(guī)劃設(shè)想。按照上輪規(guī)劃，到2004年末區(qū)內(nèi)4個(gè)省域單元耕地保有量應(yīng)維持在1 489萬(wàn)hm2左右，而實(shí)際已經(jīng)減少到1 278萬(wàn)hm2。

（4）第四類(lèi)型區(qū)：主要位于中國(guó)的東部地區(qū)，包括廣東、江蘇、山東、北京、上海、天津、河南、山西、江西等9個(gè)省域，國(guó)土總面積占全國(guó)的10%，區(qū)域內(nèi)各類(lèi)用地指標(biāo)的狀態(tài)偏離度普遍比較高，建設(shè)用地超出規(guī)劃實(shí)施與農(nóng)用地、未利用地未達(dá)到規(guī)劃設(shè)想的現(xiàn)象并存，規(guī)劃的實(shí)施效果和預(yù)計(jì)目標(biāo)相差較大。2004年，這些省域居民點(diǎn)及工礦用地合計(jì)880萬(wàn)hm2，比1996年增長(zhǎng)78萬(wàn)hm2，超出規(guī)劃設(shè)想9.6%。與建設(shè)用地的快速增長(zhǎng)恰恰相反，耕地和牧草地規(guī)模逐漸減小，到2004年已分別降至3 124萬(wàn)hm2和75萬(wàn)hm2，低于規(guī)劃設(shè)想4.9%和64%；林地保有量也不太理想，除山西、上海、河南外，其余省域林地保有量均未達(dá)到規(guī)劃要求。同時(shí)，未利用地開(kāi)發(fā)也未達(dá)到規(guī)劃要求，按照上輪規(guī)劃設(shè)想，到2004年末開(kāi)發(fā)未利用地291萬(wàn)hm2，而實(shí)際上僅僅完成了40萬(wàn)hm2，不足規(guī)劃設(shè)想的14%。

4 省域土地利用總體規(guī)劃實(shí)施差異的成因分析

分析上輪省域土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施狀況差異，主要集中在以下方面：

4.1 退耕還林（草）政策的實(shí)施導(dǎo)致我國(guó)西部和西北部地區(qū)耕地大量減少

1998年我國(guó)長(zhǎng)江、松花江、嫩江特大洪災(zāi)后，我國(guó)“積極推行封山育林，對(duì)過(guò)度開(kāi)墾的土地，有計(jì)劃、有步驟地退耕還林，加快林草植被的恢復(fù)與重建”［6］。1999年退耕還林（草）工作在陜西、甘肅、四川三省率先展開(kāi)試點(diǎn)，并于2002年在全國(guó)25個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)全面啟動(dòng)，我國(guó)的北部、西部和西北部地區(qū)正是這次退耕還林（草）工作的重點(diǎn)地區(qū)。

1999-2004年間全國(guó)大部分省域耕地減少的主要原因在于退耕還林(草)，而這種影響表現(xiàn)為由東往西逐步增大的趨勢(shì)。這6年間，“黑滇線”以西的12個(gè)省域，由耕地轉(zhuǎn)為林地和牧草地的面積分別為329萬(wàn)hm2和106萬(wàn)hm2，合計(jì)達(dá)435萬(wàn)hm2，共占該地域同期耕地減少總規(guī)模的75.4%，其中青海和寧夏分別高達(dá)96.3%和95.8%。

4.2 社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展推動(dòng)了建設(shè)用地的迅速擴(kuò)張，加大了耕地規(guī)模的減少

在上輪規(guī)劃實(shí)施的“九五”和“十五”時(shí)期，全國(guó)平均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度分別達(dá)到8.3%和9.5%，高出規(guī)劃設(shè)想0.3和2.5個(gè)百分點(diǎn)，受社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的影響，建設(shè)用地規(guī)模也不斷增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年GDP總量排在全國(guó)前10位的省份，其1996-2004年居民點(diǎn)及工礦用地增長(zhǎng)占全國(guó)總增量的60%，而前5位的省份所占比例高達(dá)44%。進(jìn)一步對(duì)省域的居民點(diǎn)及工礦用地狀態(tài)偏離度、偏差量與GDP增量、人均GDP增量、總?cè)丝谠隽糠謩e進(jìn)行相關(guān)分析，發(fā)現(xiàn)居民點(diǎn)及工礦用地偏差量與GDP增量之間的相關(guān)性最高，偏離度則與人均GDP增量之間具有較高的相關(guān)性（見(jiàn)表2），表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展是導(dǎo)致居民點(diǎn)及工礦用地與規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)產(chǎn)生偏差的最主要原因。

與建設(shè)用地的快速擴(kuò)張相對(duì)應(yīng)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)的耕地保有量也在不斷減少，這在“黑滇線”以東表現(xiàn)得尤為明顯。僅1998-2004年間，這些地區(qū)共有30.9%的耕地減少是由于建設(shè)占用造成的，高出全國(guó)平均水平75%，其中上海市高達(dá)73.9%，福建和江蘇也分別達(dá)到57.2%和47.6%。

4.3 土地開(kāi)發(fā)力度與規(guī)劃預(yù)期差距大，耕地補(bǔ)充規(guī)模偏小

按照上輪規(guī)劃的要求，應(yīng)通過(guò)土地的開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾，保證耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，然而，在規(guī)劃實(shí)施期間，這項(xiàng)要求并沒(méi)有完全得到落實(shí)，全國(guó)未利用地的規(guī)劃實(shí)施偏離度將近6%，土地開(kāi)發(fā)力度不足，僅上海和新疆兩地達(dá)到了規(guī)劃要求，其余省域的未利用地開(kāi)發(fā)規(guī)模均低于規(guī)劃目標(biāo)，耕地補(bǔ)充規(guī)模嚴(yán)重不足，在一定程度上造成各省的耕地總量不斷下降。

4.4 土地利用年度計(jì)劃的適時(shí)調(diào)整也對(duì)土地利用規(guī)劃的實(shí)施帶來(lái)一定的影響

土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期一般為15-20年，雖然在編制規(guī)劃時(shí)，編制者會(huì)對(duì)未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化進(jìn)行考慮，但由于規(guī)劃期限長(zhǎng)，并且缺乏更具實(shí)際指導(dǎo)意義的近期規(guī)劃，往往導(dǎo)致規(guī)劃設(shè)想與近期內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能完全銜接。為此，在歷年的土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行中，需要對(duì)土地利用規(guī)劃進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，這在一定程度上影響了規(guī)劃的實(shí)施。

對(duì)比分析1997-2004年實(shí)際下達(dá)給各省域的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)和規(guī)劃預(yù)計(jì)的建設(shè)用地新增規(guī)模，可以發(fā)現(xiàn)，共有23個(gè)省域的轉(zhuǎn)用指標(biāo)低于規(guī)劃預(yù)計(jì)增量，其余8個(gè)省域則超出了規(guī)劃設(shè)想；在偏離幅度上，僅有5個(gè)省域的偏離幅度在10%以?xún)?nèi)，有一半的省域偏離幅度超過(guò)30%。進(jìn)一步分析歷年建設(shè)占用耕地指標(biāo)與規(guī)劃預(yù)計(jì)的新增建設(shè)占用耕地規(guī)模之間的差異，只有6個(gè)省域的占用耕地指標(biāo)沒(méi)有超出規(guī)劃設(shè)想，其余省域全部突破規(guī)劃控制目標(biāo)，土地利用年度計(jì)劃與土地利用規(guī)劃之間存在一定的差距。

5 結(jié) 語(yǔ)

本文對(duì)1997-2004年各省域土地利用總體規(guī)劃實(shí)施狀況的差異性進(jìn)行評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)：①耕地保護(hù)目標(biāo)的規(guī)劃實(shí)施效果空間地帶性明顯，呈“黑滇線”沿線較好、東西兩翼較差的“溝谷”狀格局。②多數(shù)省份的林地未達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)，黃河中游沿線諸省規(guī)劃實(shí)施相對(duì)較好；牧草地實(shí)施效果以“黑滇線”為界西優(yōu)東劣。③居民點(diǎn)及工礦用地普遍超出規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)，偏離度沿東部沿海和長(zhǎng)江所構(gòu)筑的“T”字軸向外逐步減小。④北部和中南地區(qū)交通運(yùn)輸用地的規(guī)劃落實(shí)較好，東部沿海地區(qū)和北緯35°線附近省域偏離度較大。⑤未利用地開(kāi)發(fā)力度不足，偏離度較大的省域集中分布于中國(guó)的南北兩端。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)6種用地類(lèi)型的狀態(tài)偏離度進(jìn)行聚類(lèi)分析，將全國(guó)31個(gè)省域分為四個(gè)類(lèi)型，從而反映各自規(guī)劃實(shí)施的主要特點(diǎn)。進(jìn)一步分析表明，退耕還林（草）政策的實(shí)施、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、未利用地開(kāi)發(fā)力度不足以及土地利用年度計(jì)劃的適時(shí)調(diào)整是造成各省域土地利用總體規(guī)劃實(shí)施差異的主要原因。

上述研究提供的啟示在于：在中國(guó)這樣一個(gè)區(qū)域差異巨大的地域范圍內(nèi)開(kāi)展土地利用總體規(guī)劃編制，必須要開(kāi)展分區(qū)研究，針對(duì)不同區(qū)域的土地利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，因地制宜地制定規(guī)劃目標(biāo)和管制措施。而且，要加強(qiáng)土地利用規(guī)劃體系及其相應(yīng)技術(shù)體系的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)近期規(guī)劃的編制和執(zhí)行，密切近遠(yuǎn)期規(guī)劃之間以及規(guī)劃與土地利用年度計(jì)劃之間的聯(lián)系，加大規(guī)劃的執(zhí)行和監(jiān)管力度，真正將規(guī)劃落到實(shí)處。

參考文獻(xiàn)(References)

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［4］涂姍，李江風(fēng)．土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)方法研究［J］．國(guó)土資源科技管理，2006，23(1)：55～59．［ Tu Shan，Li Jiangfeng．A Research on Implementation Evaluation Method of General Land Use Planning［J］．Scientific and Technological Management of Land and Resources，2006，23(1)：55～59．］

篇4

關(guān)鍵詞 土地；利用；規(guī)劃；城市；建議；理論；

Abstract: With the development and progress of society, the emphasis on land use overall planning and the overall urban planning is of great significance for real life. This paper describes the land use problems in the overall planning and the overall urban planning and recommendations.

Keywords land;; planning; city; recommendations; theory;

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

引言

對(duì)于城市總體規(guī)劃及其土地利用規(guī)劃的討論，近些年在規(guī)劃界就從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)。大家不斷地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，又不斷地提出對(duì)策建議，但是，多年來(lái)城市總體規(guī)劃并沒(méi)有產(chǎn)生很大的變革，規(guī)劃的編制、審批以及規(guī)劃師在認(rèn)識(shí)方法上都沒(méi)有太大的變化。雖然城市總體規(guī)劃問(wèn)題多多早已是不爭(zhēng)的事實(shí)。但是改革一直未能以強(qiáng)有力的姿態(tài)開(kāi)始。

1、土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的理論基礎(chǔ)

1．1規(guī)劃的基本原則——可持續(xù)發(fā)展

1 9 9 4年中國(guó)制定并了《中國(guó)21世紀(jì)議程——中國(guó)2 1世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)》，這是世界上第一部國(guó)家級(jí)21世紀(jì)議程，它的核心思想是提出在中國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。中國(guó)政府為了在各級(jí)地方政府各部門(mén)貫徹執(zhí)行中國(guó)21世紀(jì)議程，采取了一系列重大行動(dòng)和措施，其中包括把可持續(xù)發(fā)展作為我國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略之一，以推動(dòng)地方實(shí)施中國(guó)21世紀(jì)議程《我們共同的未來(lái)》中提出可持續(xù)發(fā)展定義：“可持續(xù)發(fā)展既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成威脅”。

1．2 城市與區(qū)域發(fā)展的整體性——要求規(guī)劃之間的融合

城市是非農(nóng)業(yè)人口集中、以從事工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)等非農(nóng)活動(dòng)的地域，是一定地域范圍內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化活動(dòng)的集中點(diǎn)，是區(qū)別于比較單一而分散的農(nóng)村居民的社會(huì)空間結(jié)構(gòu)形式。與自然系統(tǒng)相比，城市是一個(gè)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)高度密集的綜合體，是一個(gè)以人為主體的較為脆弱的生態(tài)系統(tǒng)。城市以其緊密聯(lián)系的區(qū)域?yàn)橐劳小Ｅc城市緊密聯(lián)系區(qū)域的資源、大氣、水、生物、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等因素是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，它們既起著為城市發(fā)展提供能源、水、糧食、勞動(dòng)力等，又是城市產(chǎn)品的主要市場(chǎng)。同時(shí)起著消化、吸收和降解城市的廢物。特別是隨著城市化進(jìn)程的逐步加速，城市與鄉(xiāng)村之間逐漸融合，城市與區(qū)域日益成為一個(gè)發(fā)展的整體。按照霍華德的田園城市理論，城市與鄉(xiāng)村之間應(yīng)該避免利益相互沖突，力求建立一種城市與鄉(xiāng)村融合的協(xié)調(diào)發(fā)展形式，城市與鄉(xiāng)村統(tǒng)一規(guī)劃@。城市規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃必須相結(jié)合，而我國(guó)現(xiàn)階段所進(jìn)行的土地利用總體規(guī)劃的主要內(nèi)容是區(qū)域規(guī)劃與城市規(guī)劃的一個(gè)部分。在國(guó)際規(guī)劃界流行的一種觀點(diǎn)：“真正的城市規(guī)劃必須是區(qū)域規(guī)劃(Ture city planning must be regional planing)Ⅲ。在中國(guó)城鎮(zhèn)密集的高城市化地區(qū)，尤其應(yīng)該加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃。城市規(guī)劃應(yīng)該逐步拓展到大都市地區(qū)范圍的規(guī)

劃。

1．3整體規(guī)劃的原則要求

根據(jù)著名規(guī)劃專(zhuān)家薩倫巴教授所述，整體規(guī)劃需要四個(gè)方面的結(jié)合：@①功能上的結(jié)合，是指物質(zhì)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)規(guī)劃與社會(huì)規(guī)劃之間的結(jié)合，將三者作為一個(gè)整體；②不同層次地域空間的結(jié)合，是指國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃之間的結(jié)合，表明城市與鄉(xiāng)村的規(guī)劃必須結(jié)合起來(lái)，形成協(xié)調(diào)的有機(jī)整體；③地域規(guī)劃與部門(mén)規(guī)劃的結(jié)合，是將來(lái)自農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通等各個(gè)部門(mén)上下級(jí)的縱向計(jì)劃和建議與橫向的地域空間規(guī)劃聯(lián)系起來(lái)，與地域的空間需求和發(fā)展可能結(jié)合起來(lái)。④時(shí)間上的結(jié)合，主要是考慮規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性、時(shí)間和空間的結(jié)合性、規(guī)劃的彈性等問(wèn)題。規(guī)劃的整體性原則要求城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃作為一個(gè)規(guī)劃的整體，統(tǒng)一于區(qū)域與城市規(guī)劃為主體的綜合空間規(guī)劃體系之中。

2、對(duì)城市總體規(guī)劃現(xiàn)存問(wèn)題的剖析

2．1城市總體規(guī)劃歷史的回顧

在我國(guó)所有的城市規(guī)劃類(lèi)型中，城市總體規(guī)劃無(wú)疑是法律地位、權(quán)威性、受重視程度和期望值最高的。從改革開(kāi)放至今，我國(guó)的城市普遍經(jīng)歷過(guò)兩輪總體規(guī)劃。總體規(guī)劃的期限一般為近期5年，遠(yuǎn)期15～2O年，并且重點(diǎn)放在遠(yuǎn)期，即期望總體規(guī)劃能對(duì)城市未來(lái)20年的各項(xiàng)開(kāi)發(fā)建設(shè)在統(tǒng)籌安排、合理布局的基礎(chǔ)上做出綜合的部署。但是現(xiàn)實(shí)往往并沒(méi)有期望的那么完美，實(shí)踐表明：第一輪的總體規(guī)劃平均發(fā)揮了不到10年的作用。第二輪的剛過(guò)5年就已經(jīng)與實(shí)際建設(shè)相去甚遠(yuǎn)。在當(dāng)前我國(guó)“發(fā)展是硬道理”的大背景下．城市總體規(guī)劃的處境十分尷尬。回顧我們編制審批過(guò)的總體規(guī)劃，每一個(gè)都是經(jīng)過(guò)多方論證并認(rèn)為是科學(xué)合理之后才開(kāi)始實(shí)施的。當(dāng)時(shí)，我們對(duì)城市的未來(lái)充滿希望以為一個(gè)混亂無(wú)序的城市經(jīng)過(guò)此次規(guī)劃，必將步人健康有序的發(fā)展軌道，20年后一定會(huì)出現(xiàn)規(guī)劃所描繪完美藍(lán)圖。令規(guī)劃師們汗顏的是這種期望從來(lái)就沒(méi)有實(shí)現(xiàn)過(guò)。

2．2市長(zhǎng)與城市總體規(guī)劃

總體規(guī)劃采取的是一種由遠(yuǎn)及近的思維和工作方法，期望通過(guò)對(duì)長(zhǎng)達(dá)15～2O年的遠(yuǎn)期規(guī)劃目標(biāo)的設(shè)定來(lái)指導(dǎo)和安排現(xiàn)在的工作，而非從現(xiàn)狀客觀條件出發(fā)提出解決當(dāng)前現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的方案，對(duì)于城市近期開(kāi)發(fā)建設(shè)缺乏指導(dǎo)意義。但市長(zhǎng)的任期往往只有短短幾年，如何在有限的時(shí)間、有限的資源條件下做出政績(jī)，是市長(zhǎng)最關(guān)心的問(wèn)題。如果無(wú)法從總體規(guī)劃中找到任期內(nèi)行動(dòng)的依據(jù)，無(wú)疑將令市長(zhǎng)倍感失望。正因?yàn)槿绱耍虚L(zhǎng)才覺(jué)得總體規(guī)劃遠(yuǎn)不如每5年編制一輪的“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”那樣能夠更加充分地反映自己的意愿和要求。另外，影響城市發(fā)展的因素日趨復(fù)雜多變．為了應(yīng)對(duì)內(nèi)外部環(huán)境變化所帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，市長(zhǎng)完全有可能也有必要采取一些重大舉措，不僅將對(duì)總體規(guī)劃設(shè)定的城市發(fā)展目標(biāo)有所調(diào)整．甚至可能導(dǎo)致城市發(fā)展方向和總體格局的根本性改變。如果這些行動(dòng)無(wú)法得到總體規(guī)劃的支持。也將令其對(duì)城市規(guī)劃失去熱情和信心。

篇5

關(guān)鍵詞:土地利用;總體規(guī)劃;建議

中圖分類(lèi)號(hào):F321.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:B

文章編號(hào):1674-9944(2010)09-0136-02

1 引言

目前,各地正在開(kāi)展新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作。如何編制出合理有效,更具戰(zhàn)略性、科學(xué)性、實(shí)用性和可操作性的土地利用規(guī)劃,成為擺在我們面前的一個(gè)難題。本文將就上一輪土地利用總體規(guī)劃修編中出現(xiàn)的幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行分析,結(jié)合新的形勢(shì),對(duì)新一輪土地利用總體規(guī)劃修編提出一些淺見(jiàn)。

2 上一輪土地利用總體規(guī)劃修編存在的問(wèn)題

2.1 規(guī)劃實(shí)施的權(quán)威性和指導(dǎo)性不強(qiáng)

按照規(guī)定,土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn),就具有法律效力,各部門(mén)都必須按照總體規(guī)劃的安排使用和分配土地。由于上一輪規(guī)劃的基期年是1996年,而很多地方直到2001年才編制完成,這期間有很多情況都發(fā)生了變化,例如重大項(xiàng)目的投建,行政區(qū)劃的重建、土地現(xiàn)狀的變化等,規(guī)劃編制時(shí)間長(zhǎng)導(dǎo)致規(guī)劃在某些方面明顯滯后,影響了規(guī)劃的實(shí)施和指導(dǎo)性。

2.2 規(guī)劃編制的彈性不夠

上一輪規(guī)劃是自上而下下達(dá)指標(biāo),以保護(hù)耕地為重點(diǎn),指標(biāo)注重從國(guó)家的宏觀利益出發(fā),考慮地方實(shí)際不夠全面,過(guò)于剛性,缺乏必要的彈性空間。從省級(jí)到縣級(jí)指標(biāo)分的過(guò)死,使得一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地方需要用地指標(biāo)而束手無(wú)策。在另一些地方,由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢,規(guī)劃的指標(biāo)又形成“沉淀”,發(fā)揮不了應(yīng)有的作用[1]。當(dāng)出現(xiàn)預(yù)測(cè)以外的大型工程發(fā)展項(xiàng)目時(shí),則需經(jīng)常不斷地調(diào)整規(guī)劃,也使規(guī)劃失去了應(yīng)有的嚴(yán)肅性。

2.3 規(guī)劃的法律和規(guī)程不完善

目前有關(guān)土地利用總體規(guī)劃的法律只有《土地管理法》,而《土地管理法》也只明確土地利用總體規(guī)劃的基本原則和各級(jí)人民政府必須編制規(guī)劃的義務(wù),對(duì)土地規(guī)劃的法律屬性、法律效力并沒(méi)有明確界定[2]。現(xiàn)行的規(guī)程只有原國(guó)家土地管理局 1997年頒布的《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程(試行 )》。目前新一輪土地利用規(guī)劃試點(diǎn)工作已有 8年之久,在修編過(guò)程中,缺乏適應(yīng)新形勢(shì)的、統(tǒng)一的編制指導(dǎo)意見(jiàn)或規(guī)程的約束,影響了規(guī)劃工作的效率和質(zhì)量。

2.4 與相關(guān)規(guī)劃銜接不夠

上一輪土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)年是2010年,可是許多地方已經(jīng)將城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃等專(zhuān)業(yè)、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制到了2020年,甚至有的已經(jīng)把規(guī)劃“超前”做到了2030年,導(dǎo)致真正應(yīng)該發(fā)揮“龍頭”作用的土地利用總體規(guī)劃卻滯后于上述的專(zhuān)業(yè)、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃[2]。除此之外,上一輪土地利用總體規(guī)劃與工業(yè)規(guī)劃、交通規(guī)劃、水利規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃也不能有效銜接,各類(lèi)用地的規(guī)模和布局偏差較大甚至完全脫節(jié),影響了土地利用總體規(guī)劃的效力。

2.5 規(guī)劃的公眾參與性不足

在上一輪規(guī)劃修編時(shí),雖然適當(dāng)考慮了一些公眾的意見(jiàn),如在編制規(guī)劃的前期階段,調(diào)查人員通過(guò)調(diào)查表或者走訪的方式讓公眾參與,但這種參與是被動(dòng)的,范圍僅限于被調(diào)查的幾個(gè)問(wèn)題,而且?guī)в幸?guī)劃者的主觀愿望,同時(shí)缺乏廣泛性[3]。所以,從這個(gè)角度來(lái)看,規(guī)劃編制的公眾參與的內(nèi)容與深度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,對(duì)公眾參與的形式、時(shí)間、信息服務(wù)等都沒(méi)有詳盡的規(guī)定,從而加大了規(guī)劃實(shí)施的困難程度。

3 新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的建議

3.1 正確認(rèn)識(shí)土地利用規(guī)劃的重要地位

從我國(guó)目前實(shí)際情況看,土地政策參與宏觀調(diào)控一方面主要通過(guò)等級(jí)制的土地利用總體規(guī)劃來(lái)對(duì)不同層面的地域范圍內(nèi)的土地利用情況進(jìn)行制度安排和技術(shù)安排,另一方面主要通過(guò)與價(jià)格相關(guān)的各種土地使用制度的改革來(lái)培育和影響土地市場(chǎng),從而影響土地資源的配置結(jié)果與效率。目前融合了土地政策的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控,其側(cè)重點(diǎn)是在行政手段和行政措施的改革和運(yùn)用上。土地利用總體規(guī)劃作為政府調(diào)控土地資源配置的重要手段,是政府加強(qiáng)用地管理、促進(jìn)土地資源合理、高效利用的基礎(chǔ)和保證,應(yīng)真正發(fā)揮新一輪土地利用總體規(guī)劃在宏觀調(diào)控中的作用,樹(shù)立土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性[4]。

3.2 規(guī)劃修編應(yīng)堅(jiān)持“剛?cè)岵?jì)” 的原則

土地利用規(guī)劃的剛性在一定程度上控制了耕地面積大量減少,但同時(shí)也出現(xiàn)了一些難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題。在新一輪土地利用規(guī)劃編制時(shí),應(yīng)及時(shí)提出“剛性與彈性相結(jié)合”的理念,使規(guī)劃保持一定剛性的前提下具有適度彈性,增強(qiáng)規(guī)劃對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整的適應(yīng)性和引導(dǎo)性。其中“彈性管制”[5],不只是體現(xiàn)在規(guī)劃編制過(guò)程時(shí)分配指標(biāo)的彈性以及空間布局的彈性,同時(shí)也包括未來(lái)土地利用的彈性調(diào)控,根據(jù)變化的情況,在時(shí)空上進(jìn)行合理調(diào)整,增強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的彈性力度,這樣才能使規(guī)劃真正為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供用地保障和用地服務(wù),使規(guī)劃落實(shí)到實(shí)處,從而提高新一輪規(guī)劃的可操作性和科學(xué)性。

3.3 建立完備的法律保障體系

要使土地利用規(guī)劃的編制和實(shí)施能夠落到實(shí)處,真正起到應(yīng)有的作用,必須建立完備的法律保障體系。因此,應(yīng)盡快制訂出臺(tái)《土地利用規(guī)劃管理?xiàng)l例》等專(zhuān)門(mén)法規(guī)[2]。通過(guò)立法,明確土地利用規(guī)劃的地位、內(nèi)容和法律責(zé)任等,確保各級(jí)土地利用規(guī)劃的依法編制(或修編)和實(shí)施。同時(shí)編制和修訂各級(jí)土地利用規(guī)劃規(guī)程或編制辦法,在這方面,應(yīng)借鑒其他部門(mén)的經(jīng)驗(yàn)。如建設(shè)部于 2006年實(shí)施了修訂后的《城市規(guī)劃編制辦法》,國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局 2003年了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》等,這些法規(guī)都對(duì)相關(guān)的規(guī)劃工作起到了重要的推動(dòng)作用。

3.4 做好規(guī)劃銜接,注重公眾參與

新一輪土地利用總體規(guī)劃應(yīng)采用的是“開(kāi)門(mén)編規(guī)劃”的思路進(jìn)行修編。通過(guò)與社會(huì)各界的廣泛交流、溝通、協(xié)調(diào),從而使規(guī)劃表現(xiàn)出廣泛的社會(huì)參與度。

(1)做好與有關(guān)部門(mén)的銜接工作,與上下級(jí)規(guī)劃做好銜接,同時(shí)與城市總體規(guī)劃、工業(yè)規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃在布局上、相關(guān)指標(biāo)也要協(xié)調(diào)一致。特別是城市總體規(guī)劃應(yīng)該按照土地利用總體規(guī)劃確定的城市規(guī)模和城市發(fā)展方向,合理布局,構(gòu)建科學(xué)的城鎮(zhèn)建設(shè)體系,并在規(guī)劃成果上予以落實(shí),增強(qiáng)規(guī)劃的總體性,控制性。

(2)公眾參與,充分利用網(wǎng)絡(luò)信息手段,規(guī)劃的主要內(nèi)容,請(qǐng)公眾提出意見(jiàn),將公眾的有愿望和理想變成切實(shí)可行的現(xiàn)實(shí)方案,同時(shí),將規(guī)劃的目標(biāo)與設(shè)想及時(shí)與公眾交流,以提高規(guī)劃方案的可靠性和滿意度,體現(xiàn)“以人為本”的思想,增強(qiáng)規(guī)劃的可行性。

3.5 健全保障體系

目前各地都在積極探索規(guī)劃實(shí)施方面有很好的做法,要以現(xiàn)行的法律法規(guī)為基礎(chǔ),適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,更新土地規(guī)劃管理理念,逐步建立以規(guī)劃管制、計(jì)劃調(diào)控為核心的土地規(guī)劃管理制度體系。同時(shí)由于規(guī)劃實(shí)施是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程,還應(yīng)根據(jù)規(guī)劃實(shí)施的不同階段所出現(xiàn)的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整,可以結(jié)合規(guī)劃管理信息化的建設(shè),研究建立規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和管理體系。

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Some Suggestions of Revision of New Land-use Overall Planning

Shen Na

(The Development & Research Center of Land Recources in Dalian,Liaoning Dalian 116001,china)

Abstract: Now the revision of new land-use overall planning is woking in China.The problem is to revise the strategical、scientific、practical and operational planning.Through analysing some important issues emerged from the last planning,the suggestions of revision of new land-use overall planning were proposed.