社會治理的方法精選(五篇)

序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們?yōu)槟鷾蕚淞瞬煌L格的5篇社會治理的方法，期待它們能激發(fā)您的靈感。

篇1

[關鍵詞]公共安全；治理理論；社會參與

[中圖分類號]D691 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）08-0067-05

社會發(fā)展現代進程中，一定會經歷一個或多個社會轉型期。這些轉型期各有特點，但社會問題頻發(fā)是任何轉型期社會的共性。同時，國家政府在治理轉型期出現的社會問題的的能力和經驗不足，因此對新的問題解決針對性往往較差。而公共安全問題在眾多社會問題當中處于相對重要的地位，應對公共安全問題不容馬虎。由于轉型期政府能力、經驗的局限，其他社會力量就要分擔相應的責任。中國在轉型期社會參與治理含公共安全問題在內的社會問題上，與其他國家有著“共性”，同時也存在著自身的“個性”，在治理效果上經驗與教訓并存。

一、現實挑戰(zhàn)：轉型社會公共安全問題

轉型社會是社會發(fā)展必須經歷的中間期，往往是從傳統(tǒng)到現代，從封閉到開放的一個過程。這個時期，社會的結構、體制都將出現改變，在經濟、政治、文化上出現多種觀念并存的現象。多元化的共存就難免引發(fā)社會問題，公共安全問題也包含在其中。而轉型社會中的公共安全問題會給社會帶來更大的隱患，同時也直接關系到社會是否可以平穩(wěn)度過轉型期。

（一）轉型期社會的特點

關于轉型期社會的特點不同的學者研究后都有著各自的結論。研究東歐國家社會轉型的外國學者Helga A·Welsh認為，轉型期社會應該有以下五大特征：第一，轉型是在相對有限的時間的制約下，處理某些相對重要的問題。第二，轉型期過程和結果都具有極大的不確定性。第三，轉型期迅速擴大的政治參與和政治溝通需求，改變了原有的威權主義結構。第四，轉型是以精英為中心的，大眾動員只是臨時的。第五，轉型包含商討和談判[1]。而研究泰國、菲律賓的學者Fred W·Riggs則認為，轉型社會有三個特征：異質性、形式主義和重疊性。我國臺灣學者金耀基對這三個特征又進行了更為具體的解釋：“異質性”就是心態(tài)意識與物理環(huán)境上的廣泛混合現象，即在經濟上，自足的經濟制度與市場制度并存；在政治上，威權主義觀念與民主觀念并存；在文化上，自由主義西化派與保守派并存；在社會上，傳統(tǒng)的家庭制度與現代的社會組織并存。“形式主義”就是“應然”與“實然”的脫節(jié)，表現為制度制定與制度實踐的背離。“重疊性”傳統(tǒng)社會與現代社會的各種特征在轉型社會中重疊并存[2]。

綜合以上三位學者的觀點，很容易得出轉型社會的特點主要有以下三個方面：第一，國家治理能力不足。社會轉型必然會挑戰(zhàn)原有的國家結構、法規(guī)制度，同時也對國家治理能力提出更高的要求，國家原有的治理能力和經驗就顯得相對有限。就像Welsh所說的威權主義結構出現了改變。也像金耀基所解釋的“形式主義”，也就是制度的制定與實踐出現了脫節(jié)。第二，社會治理要素多元。轉型期的社會就是一個多元的社會，其治理的主體和對象都存在多樣性和可變性。這主要是因為，轉型社會既有轉型前的傳統(tǒng)社會的特征又具備其目標現代社會的一些特點。這就使社會治理要素也要多元和不確定。這種與Welsh認為的轉型過程結果不確定性相符。而Riggs認為的“重疊性”和“異質性”也可以在某種程度上歸于這一特點。第三，治理活動參與加強。由于轉型國家治理能力有限，社會組織和公民參與社會治理就必然得到加強。這也是新的治理模式的一個顯著特點。也就是Welsh所講的政治參與和政治溝通的需求擴大，以及轉型必然包括的商討和談判活動。

（二）公共安全與傳統(tǒng)安全

傳統(tǒng)安全主要是指國家安全，即以政治安全和軍事安全為核心內容的安全問題，如國家的統(tǒng)治、社會秩序的穩(wěn)定、領土的完整、核心價值的保護等等。這些安全問題往往是國家來主導。隨著冷戰(zhàn)的結束，和平和發(fā)展成為世界主題。非國家安全問題日漸突出，于是國際社會提出了新的安全概念——非傳統(tǒng)安全。非傳統(tǒng)安全是一個相對概念，主要指國家安全以外的安全問題。雖然現階段學界還沒有一個統(tǒng)一的提法，但通常會把公共安全歸入非傳統(tǒng)安全。而公共安全區(qū)別傳統(tǒng)安全的最主要的特征就是公共安全不再是由國家來主導，越來越多的社會參與成分滲透到公共安全當中。那什么是公共安全呢？學界雖沒有統(tǒng)一的概念，但其主要內涵應該包括關系公民生命、公民權利、公共財產和公共秩序等問題的安全范疇。區(qū)別于傳統(tǒng)安全，公共安全更加注重個人的價值，是以人為本思想做指導去思考安全問題。也可以認為國家安全屬于政治安全高度的安全范疇（如國防、主權等），而公共安全則關注低于政治安全高度的安全范疇（如環(huán)境污染、能源危機、恐怖犯罪等）。近些年，越來越多的國家開始重視公共安全問題，原因是在和平時期公共安全對社會生活的影響遠超過傳統(tǒng)安全。而轉型期社會問題突現，公共安全問題也處于多發(fā)態(tài)勢。并且如果不重視公共安全問題，有些問題將會被發(fā)酵上升到政治安全乃至國家安全層面。

（三）公共安全問題給轉型期社會提出了新的挑戰(zhàn)

轉型期是社會發(fā)展的必須經過的過渡期，其主要目的是為了社會良性發(fā)展，達到預定或者說是期望的目標。但由于轉型社會的自身特點。使其必須面對包括公共安全問題在內的諸多挑戰(zhàn)。首先，轉型期一定會是一個公共安全問題的頻發(fā)期。由于轉型期社會的多元性的特點，勢必會使社會產生出各種矛盾。文化間的差異，價值觀上的分歧使整個社會都陷入在這樣或那樣的矛盾沖突中。在這樣轉型社會的大背景下，隨著眾多矛盾的集合，挑戰(zhàn)社會整體的包容極限，社會問題隱患加劇，導致公共安全問題頻發(fā)。國外一些國家在轉型期的數據就能證明這一點。匈牙利在上世紀80年代末 至90年代的轉型期中犯罪率激增，僅1988年到1989年人均犯罪率增加了22%，1989年到1990年增加了54%。而波蘭在1989年到1990年轉型期間，侵害社會財產的人均犯罪率增加了一倍[3]。

二、效果有限：政府單方應對轉型期公共安全問題困難

國家通過政府進行治理。政府的治理能力與需要其解決的社會問題是存在一定的差距的。政府不可能也不應該解決全部的社會問題，有眾多理論支持這個觀點。但在轉型社會，由于社會在該歷史階段存在的特點，政府能力在應對含公共安全問題在內的社會問題上的能力差距明顯加大。政府僅靠自身的努力解決轉型社會公共安全問題成效有限。

（一）政府是有限的政府

“有限政府”是指政府自身在規(guī)模、職能、權力和行為上受到法律和社會的嚴格限制和有效制約。這也是當今社會對政府內含比較統(tǒng)一的看法。政府不應該也不可能是一個無限的政府，特別是在日新月異的當代。關于這一點以往的不同學派的學者都得出相同的診斷。以霍布斯、洛克等人為代表的社會契約論者認為，為了保障個人權利，尤其是財產權，人們便在理性基礎上通過契約結成一個共同體，把自己的權利委托給一個更高的公共權威——政府。這就不難看出，政府是個人把權利讓渡出來一部分形成的，所以其權利和能力就會有邊界。而性惡論支撐下的古希臘的學者認為，“一些有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權利的人使用權力一直到遇到界限的地方才休止[4]”。也就是說任何權力，包括政府的權力，必須要受到限制。而第三個對有限政府影響深遠的理論派別當數西方經濟學界的自由主義。該理論認為，在商品經濟中，每個人都以追求自己利益為目的，在一只“看不見的手”的指導下，通過市場機制自發(fā)進行調節(jié)，因此政府干預是多余的。“管得最少的政府就是最好的政府”。這與中國道家的“無為而治”在某種程度上有著一定的一致性。這種理論不但希望政治是有限政府，甚至希望政府在治理上是一個“沒有任何作為”的政府。

（二）以往治理經驗不適應轉型期

中國雖然有著改革開放30多年的社會治理經驗，并且中國特色社會主義建設也被反復驗證其科學性和有效性。但經驗永遠只代表過去，當今世界發(fā)展日新月異，同時中國又進入社會轉型期。無論是在世界的大背景下，還是在國內發(fā)展的現狀下，轉型期社會的發(fā)展不平衡，多重矛盾并發(fā)的現象屢見不鮮。相對傳統(tǒng)安全問題對治理的挑戰(zhàn)，在現階段應對公共安全問題的基礎條件較差。缺乏相應的治理經驗，同時以往總結的經驗教訓在新的歷史條件下可操作性差。公共安全問題成為已當前凸顯的重大社會問題。

1.以往的治理經驗不是在多變的社會轉型期總結出來的。我國改革開放30多年來，特別是前10年，我們取得飛速發(fā)展的成績，也總結出一些寶貴的經驗。但那都是在社會相對穩(wěn)定、世界局勢相對簡單的歷史背景下總結出來的，美國還沒有把中國作為主要的競爭對手。考慮到當時中國的經濟總量，周邊的國家也沒有把中國當作“威脅”。隨著蘇聯(lián)的解體，中國經濟總量達到世界第二（美日的主要競爭對手），中國人均收入進入“中等發(fā)達國家陷阱”階段。以往的經驗都沒有考慮到這些問題所引發(fā)的連鎖反應。

2.轉型社會的的特點，及近年的新技術的應用使以往的治理經驗失效。轉型社會多重矛盾共存，社會要素多元到應對的治理方式要多元，反應迅速。特別是以信息技術為代表的新技術的介入，讓治理更加復雜。就以輿情控制為例，改革開放初期，政府只需管理好傳統(tǒng)媒體，就不會出輿情失控的情況，因為離開傳統(tǒng)媒體，輿情的傳播基本上只能靠口耳相傳。但如今在新媒體，“微媒體”的沖擊下，任何信息都可能被6億網民中的一員傳到互聯(lián)網上，也可能被5億手機網民中的一員用手機即時上傳互聯(lián)網上（數據來源2014年1月《中國互聯(lián)網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》）。這些信息可以是文字，圖片，甚至是視頻。以往政治對輿情的治理經驗基本上失效。

3.隨著社會的發(fā)展進步，新的公共安全問題政府要從頭開始認識和應對。社會的發(fā)展必然會出現這樣或那樣的新的公共安全問題，特別是在轉型期有些新問題是沒有經驗可以遵循的。以外來生物入侵和PM2.5等公共安全問題為例，在社會發(fā)展沒有達到一定的水平前提下，這兩類問題都沒有引起充分的重視，隨著環(huán)境承載力的飽和，該類問題出現端倪。PM2.5引發(fā)的霧霾等環(huán)境問題：據不完全統(tǒng)計，2013年1月，亞洲開發(fā)銀行與清華大學公布的報告稱，中國空氣污染每年造成的經濟損失，基于疾病成本估計為6232億元人民幣，基于支付意愿估算則達到19734億元人民幣（以2012年中國GDP為基數）；而外來物種入侵上僅馬鈴薯蟲等十余種外來有害生物，每年造成的損失超過574億元人民幣（國家環(huán)保總局公布數據）。這些新的公共安全類問題，都需要政府在沒有以往經驗的基礎上重新認識應對。

（三）政府解決轉型期社會公共安全問題的現實困境

轉期社會公共安全問題已被中國政府充分認識，同時也積極地制定對策。雖然這些措施在一定程度上取得相應的效果，但由于轉型社會的特點，政府解決公共安全問題存在以下幾點現實困境。

1.政府解決公共安全問題需要多部門聯(lián)動，對政府負擔較大。公共安全問題涉獵范圍廣，特別是在轉型社會，不僅涉獵廣而且頻發(fā)。這就要求政府各部門要進行聯(lián)動。僅拿遼寧某市反恐怖工作領導小組成員來看，僅反恐這一類公共安全問題就要求51個機關部門、企事業(yè)單位來聯(lián)動配合。雖然這種安排會達到高效，但同時也給相應的機關部門、企事業(yè)單位帶來一定的工作負擔。政府治理成本較高。

2.僅靠政府自身對轉型社會的信息收集效果不理想。政府治理制定制度要求前期的信息收集，資料整理。轉型社會的資料信息是多樣的，也是多變的。并且有時要需要特定的專業(yè)知識。但由于政府用人制度的限制，無論是人員數量還是人員素質都很難與轉型社會完全匹配。專業(yè)知識欠缺同時困擾政府相關部門。這樣就對信息的收集時間上出現時滯，質量上也存在缺陷。

3.政府治理轉型社會公共安全問題的政策制定脫節(jié)。針對轉型社會頻發(fā)的公共安全問題，我國政策的制定速度明顯滿足不了。我國現在針對公共安全問題的政 策基本停留在《辦法》層面，很少有相應的法規(guī)、法律與之相適應。特別是針對近些年來多發(fā)的網絡輿情、群體性事件，大都應用《治安管理處罰條例》中的幾條處理，針對性和可操作性均不強。

三、有效補充：社會組織在解決轉型期公共安全問題作用凸顯

轉型社會的一大特點，就是社會參與意愿強烈。在這個時期里越來越多的社會組織強大起來，隨著其實力的增強，其政治參與愿望也隨之強烈。而黨的十八屆三中全提出的國家治理體制和治理能力現代化的目標，也要求國家治理要有一個新的變革。這個變革不可單靠政府單方的力量，還要把社會組織的力量加入其中。這主要是因為，社會組織將是政府在社會治理上的一個有效補充。

（一）治理的內涵

通常意義上，治理是一個國家與公民通過合作、協(xié)商，建立伙伴關系，實現對公共事務管理的互動過程。全球治理委員會把“治理”界定為，各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是一個協(xié)調各種利益沖突和采取協(xié)作行動的持續(xù)過程[5]。在國家轉型過程中，社會實際上擁有一種“治理能力”？穴governability？雪[6]。這豐富治理的內涵，治理主體不單單是國家政府，社會在某種程度上也會是治理主體。

（二）社會組織在治理體系中的意義

社會組織在治理體系中的意義除前一部分提到的，國家的補充者、偶爾的競爭者和政策的執(zhí)行者外。社會組織對治理體系還有著更為重要的現實意義：首先，社會組織為政策制定提供第一手的資料。公共政策制定是一個復雜的過程。而在第一手的資料收集方面，社會組織的力量不容小視。因為政府只是一個主體，在收集資料上難免出現死角，而社會組織分布廣，散布在社會各個部門之間，正所謂“兼聽則明，偏聽則暗”，廣泛地收集各部門的情況資料為制定更為有效的公共政策提供了保障。其次，社會組織解決了廣大人民群眾的參與欲望。在轉型期的社會中，公民參與欲望強烈。我國是一個人口大國，我國的制度對公民參與國家治理原有渠道相對不足，社會組織正好解決了這一問題。為公民參與國家治理提供了一個全新的平臺。最后，社會組織可以緩解政府與群眾之間的矛盾。以往的治理主體是政府，對象是人民群眾，這樣難免出現矛盾，特別是在一些有利害沖突的問題上，這個矛盾出現了激化的現象，如動遷問題，有些地區(qū)還出現了嚴重的官民對立的問題。這時社會組織的介入可以讓政府從矛盾主體中脫身。形成穩(wěn)定的三角關系，政府從矛盾的一方，轉化為化解矛盾的協(xié)調員。政府與群眾的矛盾自然而然地得到了化解。

（三）社會治理在公共安全問題上的作用

公共安全問題是轉型期社會問題的一個方面，社會治理也就同樣起到一定的作用。其作用主要有以下幾點。第一，公共安全問題中有專業(yè)方面的問題需要社會第三方機構的介入。現在公共安全問題，特別是環(huán)境安全、食品安全問題，往往需要相關的專業(yè)知識。政府需要有相對應的專業(yè)部門應對，但限于編制、經費等問題，部門設立往往跟不上社會發(fā)展的腳步。這時就需要一些社會組織和企業(yè)的介入。第二，公共安全問題中社會穩(wěn)定方面的問題通過社會組織進行預警。對所有國家來說，維穩(wěn)是轉型期社會的首要問題。而一些影響社會穩(wěn)定的公共安全問題，如群體性事件，伴著新技術的介入，往往有著爆發(fā)快、串聯(lián)快、發(fā)酵快等特點，政府在對其進行治理中常常處于被動。如果將社會組織力量應用到這些方面，提前對群眾進行疏導，讓其以合理的方式反映訴求及政治參與欲望，會在很大程度上降低該類公共安全問題發(fā)生概率，同時也可以在問題出現之前，對政府相關部門進行預警。最后，在一些極端的公共安全問題上，如恐怖事件中，社會組織聯(lián)動會提高管控效率、效果，達到全社會安全穩(wěn)定的目標。

四、協(xié)同高效：社會參與下的政府對轉型期公共安全問題治理

社會組織在解決轉型社會公共安全問題上有著一定的效果，但是還要清醒地認識到，社會組織的參與只是政府治理的補充，兩者均不可以被彼此完全取代。真正高效地處理公共安全問題則是需要兩者的協(xié)同互補，高效運作，這樣才能讓政府與社會組織發(fā)揮其各自的特點和優(yōu)勢。

（一）政府為治理轉型期公共安全問題提供“剛性”保障

雖然轉型社會改變了原有的威權主義的社會結構，但政府的權威性還是不容易被質疑的。比如說，政府依舊是制定政策制度的主體。在社會治理上還會維持原有的“剛性”特點。這對解決轉型期社會含公共安全問題十分重要。首先，政府為解決轉型社會的公共安全問題提供制度上的保障。政府可以針對社會頻現的公共安全問題制定有效并切實可行的政策法規(guī)。使在處理公共安全問題上有“抓手”可以用。對公共安全問題通過制度來分類定性，再有針對性地解決，讓治理轉型期社會公共安全問題“師出有名”。其次，政府為預防和應對公共安全問題提供執(zhí)法權。有了相應的政策法律，就要求還要具備一個擁有執(zhí)法權的管理隊伍。這個隊伍必然要歸屬于政府管理。雖然放權是現階段政府體制改革的主要內容，但執(zhí)法權特別是對涉及到公共安全問題上的執(zhí)法權一定要歸屬政府，才能保證社會穩(wěn)定良性的發(fā)展，其原因不言而喻。公共安全問題一定是關系到國計民生的問題，加之轉型社會的不穩(wěn)定性，關于公共安全問題的一些行政權力一定要掌握政府手中。最后，政府保障關于公共安全問題政策法規(guī)的相對穩(wěn)定。政府是政策法規(guī)的制定者就要保證其相對穩(wěn)定性。相對穩(wěn)定指的是，既要保證在一定時期內政策法規(guī)是穩(wěn)定的，又要對政策法規(guī)進行一定的調整來適應多變的轉型社會。這個相對穩(wěn)定要在政府的管控下，這才能保證社會穩(wěn)定發(fā)展。

（二）社會組織為應對轉型期公共安全問題提供“柔性”支持

在轉型社會中，社會組織的參與意愿和能力增強，為解決現實的公共安全問題提供一系列的支持。首先，社會組織為轉型期公共安全問題提供技術支持。轉型社會是一個變化快的社會，加之當今社會的技術革命，應對一些公共安全問題需要的技術手段也在迅速革新。社會組織因為沒有政府 機關部門相對煩瑣的用人程序，所以可以快速地吸納專業(yè)技術人員來應對日益高技術化的公共安全問題。其次，社會組織可以提供更為客觀的第三方力量，來解決公共安全問題。轉型社會政府原有的威權主義受到挑戰(zhàn)，加之種種原因造成的政府公信力的下降。所以在處理公共安全問題上，政府治理的可靠性受到質疑。這時就需要一個相對獨立的第三方組織介入，社會組織往往就可以承擔這一任務。社會組織是獨立于政府體制之外的，所以不受政府公信力的影響。并且一些專業(yè)的社會組織在其專業(yè)領域內享有很高的聲譽，這對解決問題有很大的幫助，國外的一些咨詢公司和民調機構就是個例子。它們對社會問題的分析往往是客觀而專業(yè)的，給出的解決手段也是科學的。最后，社會組織在一定程度上轉移了政府與群眾之間的矛盾。在解決一些與群眾切身利益相關的問題上，難免不把政府與群眾之間對立起來。比如，城市發(fā)展的拆遷改造上，群眾與政府意愿和利益預期是不同的，甚至是對立的。如果處理不好輕則影響政府在群眾心中的地位，重則就會引發(fā)更為嚴重公共安全問題。社會組織的介入就會將政府從這個矛盾對立中解脫出來，由社會組織去做群眾的工作，而政府只來協(xié)調社會組織與群眾之間的關系。這勢必會大大降低公共安問題的發(fā)生和發(fā)展。總的來說社會組織為解決公共安全問題提供了“柔性”的“軟件”支持。

（三）社會參與是在政府監(jiān)管下進行

社會組織和個人參與公共安全問題治理要在政府的監(jiān)管下進行。雖然治理理論給社會組織很大的自由度，但是由于公共安全問題的特殊性和轉型社會的時代特殊性，政府一定在某種程度上監(jiān)管治理全過程。首先，公共安全問題是涉及到公民切身利益的問題。政府必須有所導向的治理，而不能完全放任給社會組織。這是對人民生命財產的負責任的態(tài)度。并且政府的監(jiān)管可以保證在政策支持下的高效，也防止自由化的擴大。其次，轉型社會的復雜性要求政府對社會問題有統(tǒng)一的監(jiān)管。轉型社會是多元的，復雜的，也是矛盾交織的。如果政府不加以控制，輕則社會發(fā)展出現停滯，如掉進“中等收入陷阱”，重則可能影響到國家的穩(wěn)定。最后社會組織本身也希望政府對其進行監(jiān)管。社會組織的運作應該在一定的既定框架之內，這個框架的設計往往是需要政府來考慮的，這樣才能保證社會組織的參與治理目的性和高效性。就像西方經濟學中的“看不見的手”要與政府“看得見的手”配合才能達到最終的目的。總的來說，社會參與治理模式需要政府和社會組織相互配合，協(xié)同高效的來應對各類問題。但由于轉型社會公共安全問題有著自身的特點，這種配合還要以政府為主體或是在政府的監(jiān)管下進行。

從上述各種分析上來看，社會組織參與轉型社會公共安全問題的治理，是一個解決該類問題的有效途徑，也符合黨的十八屆三中全會提出的國家治理體系和治理能力現代化的要求。政府要充分調動社會組織的積極性與創(chuàng)造性，使社會組織快速健康的發(fā)展壯大。政府與社會組織相互配合，相互補充來應對和解決轉型社會中出現的含公共安全問題在內的各類社會問題。為全面建成小康社會、穩(wěn)定度過轉型期、實現中華民族偉大復興提供堅實可靠的保障。

參考文獻：

[1]Welsh H A.Political Transition in Central and Eastern Europe [J].Comparative Politics 1994-4： 381-382.

[2]金耀基.從傳統(tǒng)到現代[M].北京：中國人民大學出版社，1999：73-77

[3]otspeich R.Crime in the Transition Economies[J].Europe.Asia Studies，1995-4：558

[4]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].北京：商務印書館，1961.

篇2

【關鍵詞】城市自治運動；社會結構；商業(yè)化

現代法治起源于西方。作為還處于轉型時期的國家，要深刻認識現代法治社會生成規(guī)律就必須追溯現代法治生成的源頭，來挖掘其中具有規(guī)律性的共性。本文希望通過對西方法治社會生成的歷史梳理來進一步挖掘其中的規(guī)律，為中國現代法制轉型提供借鑒。

一、中世紀商業(yè)復興到城市自治運動的出現

西歐地區(qū)的封建社會是一個多元權力景觀，威權粉碎為其政治特征的。從封建社會到西歐資本主義法治社會的全面發(fā)展，中間經歷幾個重要階段。

首先，從公元六世紀到十世紀，西歐進入到中世紀。七世紀開始，地中海商業(yè)受到阿拉伯帝國擴張，迅速衰落，到八世紀末以后，西歐已退回到一種純粹的農業(yè)狀態(tài)。[1]到了九世紀西歐封建制得到確立。這時，西歐出現了獨特地多元權力景觀：西羅馬帝國的滅亡，使西羅馬帝國的基督教會有了自主發(fā)展的機會，教權與皇權分離了。新建的蠻族王國王權式微，文化低下，急需教會的支持和正名，而基督教的普世性和教會影響力覆蓋原羅馬帝國版圖，因此可以跨越多蠻族王國，建立起龐大的教會體系，成為宗教，經濟、政治、軍事的混合體，[2]更是因文化的優(yōu)勢，教會壟斷了西歐的精神生產。王權和教權并存分立，有時甚至凌駕王權之上，是獨特的歷史現象。

西歐的封建制的確立，由于層層封建，威權粉碎，公共權威衰微，形成一批有勢力的貴族集團，貴族本人成為行使公共權威的真正領主。這樣“王座只保留了一個空洞的宗主地位，只是一個名義上的權力，而國王被縮成一個陰影而已。”[3]領主與附庸的關系以相互義務的契約為基礎。這樣，王權、教權之外又出現了一個貴族權。

這是一個多元權力景觀。每一種權力都可以擁有一定立法、行政和司法的權力。每一種權力都有著一定競爭性。

在這個權力架構背景下，西歐確立了封建農莊經濟，商業(yè)呈現出青黃不接的狀態(tài)。商業(yè)組織、技術和規(guī)則的可能因此而停滯。萬幸的是在這種時代，威尼斯起到了承前啟后的作用。威尼斯是意大利的較獨立的城市共和國。它是由被蠻族驅趕出家園的難民在海沼之中建立的城市。該城無土可耕，唯有以漁鹽之利，發(fā)展貿易，且缺乏政治、宗教、社會上的限制，經商遂成這一城市的生產方式，資本因而愈做愈大。

從9世紀來，威尼斯與非洲和敘利亞建立起的商業(yè)關系，即使教皇禁止的鐵器、木材也被輸入到伊斯蘭教區(qū)，販奴貿易也照干不誤。[4]該城市市民的社會差別完全由財產決定，形成了商人階級。[5]這的確是中世紀歐洲的少有亮點。威尼斯雖不是各種商業(yè)技術的創(chuàng)始人，但卻是綜合吸收各項商業(yè)技術并予以改進的人。“股券”和“復式簿記”都為其吸收。[6]威尼斯的商業(yè)承上啟下，對中世紀的商業(yè)復興起了很大作用，這是無可置疑的。也正因此西歐商業(yè)技術能得以持續(xù)增進、商業(yè)規(guī)則能持續(xù)發(fā)展。

如果說威尼斯只是僻處海疆一隅，影響力有限。緊接著一個關鍵性環(huán)節(jié)出現。十世紀下半葉，翻山越嶺的商人為安全之計，尋求城堡的保護，并在舊城堡日益擁擠的情況下，又在附近建造新城堡。這種城堡最初均為商人，隨后工匠們也住進來了。新城堡使舊城堡失色，這樣原指舊城堡的人的“市民”一詞被引伸至新城堡的居民――“商埠人”。[7]他們形成了一個基本脫撤離土地的階級。鄉(xiāng)村工業(yè)轉入城市工業(yè)，使工業(yè)獲得了日益發(fā)展。這樣，在分裂的，多元權力景觀、背景的西歐大陸，市民階級開始形成。

新的生產關系必須獲得一個發(fā)展空間，能夠足夠成長，創(chuàng)制符合他們的法制和精神。最遲在十一世紀初，萌芽商法產生了。這是商業(yè)活動的一些慣例，但卻在當時法院中無法接受，商人們?yōu)榇顺闪⒘松倘朔ㄍァＷ⒁猓耗茉试S商人自己成規(guī)模的創(chuàng)制自己的法制，這是商人獲得發(fā)展空間的關鍵。現代法治，簡而言之，就是平等主體之間進行規(guī)則的制定和執(zhí)行。而商業(yè)的本質也就是平等主體的交換關系。以這種交換關系為基礎的反映就是現代法治的體現。商品經濟究其本質而言是平等主體之間的發(fā)生的社會化大生產，是資本的持續(xù)增進。創(chuàng)制符合自己實情并能讓自己利益得以維護、獲得長期發(fā)展，這乃是一種富有效率的生產關系得以發(fā)展的必要條件。而這個關系最佳的表現就是中立司法和商人自己創(chuàng)制。借助這一平臺，西方法律形式主義才得以發(fā)展。商人把注意力逐漸集中到規(guī)則的制定和執(zhí)行上來。

城市自治運動逐漸展開。城市市民階級以其在城市中舉足輕重地地位取得了司法自治和行政自治權。世俗的諸侯對城市采取了一種親善的態(tài)度，因為這能增加他們的收入，而教會則竭立反對城市運動。城市自治繼續(xù)發(fā)展，它們相繼獲得特許狀，制訂自己特有城市的法律，自我管理，并在特許狀和在此基礎上的集體宣誓的方式構成民主管理景觀。自治中的城市就仿佛是自由市民的契約社會。據1151年的《圣康坦建城章程》的記載，市民以宣誓方式宣稱：“遵守共同的準則、服從共同的權力、維護共同的防務。”[8]以后的社會契約論在啟蒙時期被一再宣揚，只不過是這種商業(yè)發(fā)展的必然結果而已。

在這一城市自治運動中，有以下幾點值得注意：

1.城市自治使法律成為市民共同意志的產物，促使市民自覺遵守自己參與制造的法律，依靠法律程序解決糾紛，而不是依靠與權力遠近關系或者自上而下的權力意志來解決糾紛，這為法治社會的形成奠定了思想和行為習慣基礎，并促使人們進一步關注規(guī)則的制定，而不是執(zhí)政集團的更替，從而擺脫人治的狀態(tài)。

2.城市法律的立憲性特征為運動的到來進行了預演實踐，而立憲主義、契約社會的思想也在其中醞釀著。

3.中世紀城市法確立的理性、社團資格權利平等、參與立法、客觀司法程序等原則與理念，都與近代西方法律形式化運動的的一些結構特征發(fā)生著這樣或那樣的聯(lián)系，是近代法律形式化運動的源頭之一。

4.城市自治為市民階級進一步壯大提供了良好的空間，為城市市民階極向近代市民階級的轉化埋下了伏筆。

二、從近代市民社會形成到近代法律秩序的形成和近代法律形式主義運動

作為城市自治運動的結果，西歐封建社會出現了一個新的力量：城市市民階級。在貴族、教權、王權之外又新添了一個力量。城市市民階級隨著商業(yè)的增長，越來越不滿足自身城市的狹隘，希望清除市場壁壘，建立統(tǒng)一規(guī)劃，維護社會安全，保護貿易自由等等之類。這一切既非孤立的城市市民階級獨立能完成的，又非貴族和教會能辦到，王權就成了唯一選擇。“國王與市民階層―在英國、法蘭西及其他國家―這種結合，井然有序地促進了貿易，而雙方互利。”[9]歷史表明，歐洲王權的增長，極大程度上是新興市民階級支持的結果。這樣，王權迅速增長并朝民族君主國發(fā)展。城市商業(yè)經濟的發(fā)展，動搖了莊園經濟，使貴族出現了分化，許多貴族本身就成市民的一員。這更有利于王權的集中并戰(zhàn)勝封建割劇勢力。

這樣，民族君主國開始出現，王權成了國家公共權力。而城市市民階級則成為了國家資產階級，近代市民社會走向成熟。

在這一漫長過程中，法律形式主義運動也得到持續(xù)發(fā)展 。11、12世紀西歐商業(yè)資本主義不斷擴展，零星地商業(yè)慣例已無法滿足商業(yè)活動，出于利益計算，商人集團特別關注經濟活動的安全性、可計算性，關注商業(yè)活動的安全保障，而法律的功能使法律受到商人集團的青睞，韋伯正確指出，城市市民就是用市民的法律意識來謀求他們的軍事和稅收利益的。[10]通過法律保護個人權利，成為商人們的共同心聲。實際上，在西歐多元權力和城市自治的背景下，那種企圖賄買行政權力的、共同漁利的方法根本行不通。只有法律才能為形式平等的商人接受。但是，商人集團需要的是適宜自身情況的商法。泰格和利維在其專著《法律與資本義的興起》一書中指出，十一世紀專業(yè)法律人員和適應商人需要的法律進入意大利，傳播到地中海沿岸，又循商路傳向北歐。而作為最具有商業(yè)精神的羅馬法最初也是沿著貿易路線產生。哈羅德?丁?伯爾曼也認為西方近代的商法和航海法雖說可以追溯至羅馬法，但其中大多數條文是經過意大利各地市的實際運用，于11、12和13世紀之后成為各地習慣法，又透過法國才被北歐各國接受。伯爾曼甚至肯定地認為商法最初主要是由商人自身完成的。[11]在這種條件下“經商成為一種有結構、能協(xié)定的活動”。 [12]威尼斯作為“科學統(tǒng)計之出生地”，政府對稍重要商人的資本都加以調查，并記錄。商事爭議也可由商業(yè)法庭依法而斷，律師則提供各項法律服務。“可計算的法治系統(tǒng)”在威尼斯已然成形。[13]可見形式理性的法律和文化是西歐商業(yè)文明長期累積的結果。商法硬是由商人集團主要憑自身努力醞釀而出了。這種在商人集團內部逐步發(fā)展起來的商事規(guī)則慣例匯集而成的法律體系具有：規(guī)范的客觀性、準確性和專門性，適用的普遍性、統(tǒng)一性所顯示的跨國特征以及對權利的互惠性原則的注重。[14]總之；新的商法作為商業(yè)活動精神和要求的體現，只是再次表明商業(yè)運動的歷史力量。

與此同時，羅馬法獲得復興。當然教會作為中世紀知識壟斷者對羅馬法的系統(tǒng)整理以及教會法體系向羅馬法靠近，強調理性和良心，使得法律也導向理性形式主義，形成了一種新的較合理的也較復雜的書面訴訟程序，在歐洲大陸引起司法組織深刻而有決定性變革，也為社會受法律支配觀念的確立和法治增添了積極力量。

此外，各城市大學將法律作為一門科學進行研究，法律形式主義運動提供了法理養(yǎng)分。同樣重要地是，法學家階層和職業(yè)法律階層在研究和實踐需求的雙重作用下開始形成。律師受商人階層托請，去營造新訴訟程序，策動法律合理化發(fā)展，[15]在法律合理化之時也對法律形式主義運動進一步體現市場經濟的平等、契約自由、私權神圣等精神提供了幫助。我們知道如果不是商業(yè)力量，教會主導的法律形式主義完全可能體現另一種精神。

另一方面，文藝復興和宗教改革為新生的市民階級營造了適宜他們的精神世界，它們與羅馬法復興運動相匯集，不僅加速了羅馬法的傳播和接受，也強化了羅馬法中的私法精神，并為市民階級的法律意識和觀念中注入了人文精神和理性因素。

這一切合力作用加速了西方近代法律形式主義發(fā)展，并為市民社會改造國家奠定了基礎。

王權曾經因與市民階級的結盟而獲得張揚，現在市民階級在民族君主國扶養(yǎng)下已成長為資產階級，已不能容忍王權的恣意了，公權力為誰服務以及權力和權利的分野問題被提出。社會契約論作為解決這一問題的核心方案被啟蒙者一再宣揚。要在國家范圍內徹底實行法律形式主義，使法律成為社會的最高權威，是近代資產階級革命的重要任務。這一任務最后通過資產階級革命予以完成，但這不過是一連串演化的結果而已。

需要指出的是，法律形式主義運動在英國和歐洲大陸的表現形式有所不同。在英國普通法的繁鎖和形式主義成為英國人抵制專制權力肆虐的武器。1600年以后普通法律師與商人結盟開展了限制王權的司法改革斗爭，“確立大陪審團、重申小陪審團的獨立性、嚴格尊重與證人對質的權利” [16]等新的合理化訴訟程序為市社會權利平等保護，限制公權力恣意提供了必要和可能。

在大陸國家，法律形式主義與羅馬法復興結合在一起。古羅馬法的私法精神、嚴謹的法律體系和邏輯分析以及對商品活動的高度法律抽象成為大陸國家商人集團的最佳選擇。

綜上所述，社會的商業(yè)化產生了市民階級，而商業(yè)交易的本質使市民階級選擇了法律，而且是形式理性的法律，以保證行為的可計算性。“正是法律的普遍性確立了公民在形式上的平等，從而保護他們使其免受政府的任意監(jiān)護之害。為了確保普遍性，行政必須與立法相分離；而為了確保一致性，審判必然與行政相分離。實際上，這兩個分離恰恰是法治理想的核心。由于他們，法律制度應該成為社會組織的平衡器。[17]”

從這一過程看，社會結構的商業(yè)化發(fā)展需要一個足夠發(fā)展空間和時間。社會商業(yè)化是法制現代化的歷史前提，而法制現代化則為社會商業(yè)化持續(xù)增進，最終使社會由封建體制轉型為現代資本主義商業(yè)體制提供了必要保證。而工業(yè)革命則是生產力在適宜的生產關系中得以飛躍的結果。西方現代社會的形成離不開商業(yè)化和法制現代化的關聯(lián)關系。正是在社會商業(yè)化和法制現代化關聯(lián)互動的基礎上產生了現代社會。這是西方現代化合理的歷史結論。

由此可見，一個國家的社會結構的商業(yè)化程度對現代法制轉型起了決定性作用。而現代法制又是保證社會商業(yè)代突破傳統(tǒng)體制的必要條件。傳統(tǒng)社會結構在多大程度上適宜商業(yè)化，是決定該國法制現代化的根本因素。如果沒有社會結構的商業(yè)轉型，法制現代化則很難做到名實相符。而如果抽去了現代法制的市場精神、商業(yè)內容，那么這樣的法制還能被認為屬于“現代”的嗎？因此法制現代化的成敗關鍵在于現代法治的本土根基的構筑。社會結構的商業(yè)轉型、支撐現代法治的民眾力量則是現代法制的本土根基。

三、結語

綜上所述，筆者認為現代化是一個多層面的變革概念，是生產方式、生活狀態(tài)和精神狀態(tài)發(fā)生史無前例地飛躍的變革過程。社會結構的商業(yè)化是生產關系層面的現代化，法制現代化是的現代化，而工業(yè)化則是就生產力層面現而言的，三者互有關聯(lián)。一個社會的傳統(tǒng)社會結構是否適于商業(yè)轉型，是決定該社會現代化難度的關鍵因素；法制現代化不是孤立的社會現象。它是伴隨著特定國家或地區(qū)發(fā)生的，以社會商業(yè)化、工業(yè)化為基本內容的現代化進程，從而固有的法制系統(tǒng)向以形式合理性為精神向導，體現市場經濟價值追求的法制系統(tǒng)的轉換過程。其基本功能在于保證社會商業(yè)化、工業(yè)化過程的順利進行。一般說來，一國的法制是以法的形式對該國政治、經濟、文化等諸秩序的總的確認。離開了該國的政治、經濟、文化等實際秩序，侈談法制是一種荒謬和妄想。法制現代化也是如此。它的最終目標也就是建立起一套與市場經濟、工業(yè)社會相適應的法制系統(tǒng)。因此，對于象中國這樣外源型國家，在法制現代化過程，應更加注重現代法治本土根基的構筑以免使法制現代化浮于表面，名不副實。其次，現代化是一個民族性與世界性的矛盾運動過程。現代化是世界的，因為自工業(yè)革命以來，越來越多地國家，不管愿不愿意都被納入這一進程；以貨幣為紐帶的全球商業(yè)化挾大工業(yè)、高科技之勢令非現代國家無法抗拒。現代工商文明已突破地域界限， 不再象古文明深受地域限制從而只能是地域性文明。工商文明可以在世界各地安家落戶，雖然最終的表現形式不同。各國或地區(qū)的現代化起點即內、外部條件不同，必然形成不同的民族特色。這種條件，不僅指特定國家或地區(qū)的文化背景，更是指傳統(tǒng)社會結構對于工商文明的容納度。這決定了該社會轉型的模式和難易、快慢程度。法制現代化作為現代化的一部分，也不例外。

參考文獻：

[1] [比]亨利?皮朗《中世紀歐洲經濟社會史》樂文譯上海人民出版社1964年版第11頁。

[2] [美]威爾?杜蘭：《世界文明史――信仰的時代》（中）幼獅文化公司譯東方出版社1999年版，第788頁。

[3] [美]詹斯?W?湯普遜：《中世紀經濟社會史》（上）耽淡如，商務印書館1961年版，第302頁。

[4] [5] 參見[比]亨利?皮朗《中世紀歐洲經濟社會史》第16頁。

[6] 參見黃仁宇：《資本主義與二十一世紀》三聯(lián)書店1997年5月第1版第81頁。

[7][8]分別參見[比]亨利?皮朗《中世紀歐洲經濟社會史》第一章、第39、48頁。

[9] [英]泰格、利維：《法律與資本主義的興起》紀混譯學林出版社1996年12月第1版第135頁。

[10] 轉引自公丕祥：《法制現代化的理論邏輯》第175頁。

[11] [13]參見哈羅德?J?伯爾曼：《法律與革命》第十一章。

[12] [14]黃仁宇：《資本主義與二十一世紀》第83、84頁

[15] 參見[英]泰格、利維：《法律與資本主義的興起》第119和155頁

[16][英]泰格、利維：《法律與資本主義的興起》第256～257頁

[17][美]昂格爾：《現代社會中的法律》，吳玉章等譯，中國政法大學出版社1994年版第47頁。

篇3

【關鍵詞】社會管理 創(chuàng)新 消防執(zhí)法 規(guī)范化 行政監(jiān)督

隨著我國經濟的發(fā)展，人民生活水平提高的同時，法律意識也在提升，消防事關人民自身利益，因此群眾對消防行政執(zhí)法質量有了更高要求。2008年到現在，公安消防局開展了眾多文明執(zhí)法活動以期規(guī)范執(zhí)法行為，做到公平執(zhí)法、執(zhí)政為民，全面推進消防執(zhí)法嚴格化。但中國人口眾多，社會環(huán)境復雜，對消防行政執(zhí)法存在質量影響，要進一步解決問題，還需要結合社會創(chuàng)新管理，不斷完善。

1 社會管理創(chuàng)新的意義

指在現有的社會管理制度上，為了不斷適應社會的進步，結合以往的經驗和教訓，研究和發(fā)展出的新的社會管理方法。新的社會管理比傳統(tǒng)的管理理念有技術和知識上的創(chuàng)新，對傳統(tǒng)管理進行了一定的改進和完善，目的在于新時期社會的政治經濟穩(wěn)定發(fā)展，形成良好的社會氛圍和秩序。

2 消防行政執(zhí)法規(guī)范化的意義

2.1概念

消防行政執(zhí)法規(guī)范化是針對消防執(zhí)法人員的基本素質和職業(yè)素養(yǎng)以及技能知識等方面的更加完善。消防執(zhí)法人員屬于一線執(zhí)法，執(zhí)法工作的質量影響整個消防部隊的公眾形象，因此，結合社會創(chuàng)新管理對規(guī)范消防執(zhí)法具有推進意義。

2.2要求

人的身體行為是由大腦意識指導的，這就意味著在消防執(zhí)法上，只有樹立了正確的執(zhí)法理念，才能規(guī)范消防執(zhí)法。因此，在規(guī)范消防執(zhí)法的前進道路上，首要目標就是端正消防執(zhí)法人員的思想態(tài)度問題，樹立公正執(zhí)法的消防執(zhí)法意識。

第二點就是執(zhí)法程序上的要求。事態(tài)的發(fā)展都是一步步進行的，消防官兵在執(zhí)法過程中，不能任意妄為，堅持法定程序，按照規(guī)章制度來辦理消防案件，出差錯的幾率就會減少到最低。

第三點就是相關法律法規(guī)的科學合理。法律是由人制定的，并不是一定完全正確，實現消防行政執(zhí)法規(guī)范的前提就是立法要規(guī)范，盡可能不出現疏忽紕漏，給執(zhí)法者嚴格的標準指導。另外，立法和司法的理解也是消防官兵的第一要務，有利于消防案件的正常合理處理。

2.3社會管理和消防行政執(zhí)法規(guī)范建設的意義

消防執(zhí)法規(guī)范化對于人民以及社會的意義已經不言而喻，然而，中國是一個高速發(fā)展的社會主義國家，要確保消防執(zhí)法的順利開展，還是需要解決發(fā)展創(chuàng)新的問題。因此，消防執(zhí)法規(guī)范的建設和社會管理創(chuàng)新既是相互影響的關系，又同時關乎整個執(zhí)法規(guī)范的未來趨勢。所以兩者必須相互結合，共同發(fā)展。

3 當前消防執(zhí)法規(guī)范化建設存在的問題

3.1執(zhí)法人員不足，執(zhí)法環(huán)境惡劣

當前， 我國消防執(zhí)法的隊伍現狀是業(yè)務多，消防監(jiān)督人員少，很多消防監(jiān)督執(zhí)法人員沒有多余的時間來進行相關法律法規(guī)以及業(yè)務理論知識的學習，從而導致了工作能力原地踏步，沒有得到相應的提升。在對實際案例進行判定的時候，筆錄毫無章節(jié)，對案件的違法性質無法準確判斷，缺乏科學有效的證據收集措施，不能正確裁量處罰的幅度。此外，部分消防監(jiān)督人員思想出現偏差，自控能力較低，在實際執(zhí)法過程中，缺乏高度負責的態(tài)度，做事不按嚴格程序，做事馬虎，片面追求效率而忽略質量，導致很多重要細節(jié)沒有得到處理。

同時，社會會上存在很大一部分的民眾缺乏消防意識，不僅對相關法規(guī)法律不了解，而且無法在火災面前及時運用安全嘗試積極主動自救。更重要的是，在消防執(zhí)法認識上存在極大偏差，不能配合執(zhí)法人員工作，輕視消防執(zhí)法力度，導致了惡劣消防行政執(zhí)法環(huán)境的產生。上述這些問題都導致了消防執(zhí)法工作無法順利開展。

3.2 消防監(jiān)督執(zhí)法法規(guī)不完善，尚未形成合作聯(lián)動機制

我國的消防監(jiān)督執(zhí)法法規(guī)還很不完善，當前我國消防機構實行的是現役體制，這就意味著消防執(zhí)法人員會頻繁更換，執(zhí)法素質不穩(wěn)定。這間接造成兩個影響：消防執(zhí)法人員工作時間不長，業(yè)務素質得不到沉淀，工作能力就得不到提升。二是造成執(zhí)法案件的堆積，人員的調動致使交接問題時有存在，長期工作無法繼續(xù)。目前，消防機構監(jiān)督執(zhí)法人員的培訓并不多，許多工作都是在自我摸索和借鑒以往經驗開展的，而人員的變動使本就不穩(wěn)定的人員出現職業(yè)素養(yǎng)高低不一的情況，從而影響消防監(jiān)督執(zhí)法質量。此外， 當前的很多的消防安全工作，大多數都是呈現的是消防部門一把抓的局面，職責沒有得到分工和明確，很多原本應該由政府來負責的工作會議、消防培訓、宣傳、消防知識的推廣等等都由消防部門來獨自完成，導致沒有形成明確的消防安全主體責任體制。同時，在實際的執(zhí)法過程當中，消防部門與其它部門配合行動的比較少，很多本該與至質檢部門、工商部門一起聯(lián)合的行動，到最后都只有消防部門去承擔，大大的加重了任務量，導致執(zhí)法力度較為薄弱，效果不明顯。

3.3消防監(jiān)督執(zhí)法行為不規(guī)范

3.3.1檢查部門不規(guī)范

與列管單位有利益勾結而走形式的作派是中國監(jiān)督部門普遍存在的現象。沒有嚴格按照消防執(zhí)法的程序辦事，沒有把消防監(jiān)察工作真正的落到實處，只是在消防檢查事前與列檢單位打好招呼，簡單安排人員走個過場就是目前消防監(jiān)督檢查的現狀。同時，也沒有制定出詳細的消防監(jiān)督檢查計劃方案，發(fā)現問題也僅僅采取口頭告知方法，更加沒有嚴格勒令整改，對火災隱患避而不談，罔顧人身安全。

3.3.2執(zhí)法手續(xù)不規(guī)范

消防執(zhí)法部門沒有制定出相應的上報審批制度，執(zhí)法人員缺乏辦手續(xù)、走程序的意識。對于需要整改或者整改不徹底的建筑單位睜一只眼閉一只眼，在提醒過一次后，對于依然沒有達到整改要求的建筑單位放任不理，沒有依法采取行動進行相應的處罰，勒令建筑單位強制執(zhí)行。導致各建筑單位在消防工作方面沒有引起足夠的重視，同時，抓住了消防執(zhí)法部門懶散的工作心理，在面對消防檢查的時候，僅僅做做樣子，隨意敷衍 ，馬虎應付，降低了執(zhí)法人員在公眾中的威信度和好感度。

3.3.3執(zhí)法方式不合理，重罰輕糾

少數執(zhí)法者欺善怕惡，在對有利益關系的建筑單位與普通群眾施以兩種不同的辦事風格，傷害民眾感情，執(zhí)法形式簡單、魯莽，態(tài)度倨傲。引發(fā)群眾不滿，不利于社會的團結穩(wěn)定。

在具體實踐工作過中，部分消防機構過于強調對當事人的經濟性處罰，不夠重視消防違法行為引發(fā)的嚴重后果，未能制定針對性的方法糾正存在的問題，導致消防執(zhí)法過程中出現“重罰輕糾”的現象。其一，一味強調罰款，忽視糾錯工作。針對違反相關消防法律法規(guī)的現象，單純采用罰款手段，沒有通過強制性手段要求違法單位在限定時間內完成糾錯工作，導致消防隱患無法得到消除。其二，實行罰款放行。針對沒有通過審核的消防工程，給予罰款放行，這種做法十分不利于保證消防行政執(zhí)法的規(guī)范化。其三，一味強調對違法行為的打擊和處罰，沒有深入追究引發(fā)違法問題的主要原因，了解清楚整個事件的來龍去脈，無法從根本上提高消防執(zhí)法的規(guī)范性。最后，執(zhí)法手段不夠豐富和完善。有些負責消防執(zhí)法的工作人員對于具體的行政法律和規(guī)定的了解不夠全面和深入，未能促進行政處罰及思想教育的有效結合，處罰決定書上的處罰條款通常僅包括罰款這一個選項，未能給予警告、限期整改及停業(yè)整頓等處罰處理，導致部分違法人員錯誤地以為僅需上交一些罰款便可以不用糾正錯誤行為。

3.3.4 消防行政監(jiān)督人員綜合素質有待提高

現階段，很多消防行政監(jiān)督人員在綜合技能和綜合素質上跟不上社會發(fā)展需要，無法滿足日益提高的消防行政監(jiān)督要求，造成該問題的原因主要有兩個：首先，消防工作人員的能力以及素質與消防事業(yè)的發(fā)展不符，其次，消防工作人員綜合素質無法滿足現階段消防管理工作的強度和難度。近幾年來，我國的消防事業(yè)迅猛發(fā)展，其高速發(fā)展導致消防工作人員在綜合能力和素質上跟不上速度。隨著相關消防法律的斷建立和貫徹執(zhí)行，我國的消防法律體系逐步走向完善，各類消防法律規(guī)定以及消防技術規(guī)范也陸續(xù)公布，多種多樣的新型產品以及消防技術也開始廣泛應用。面對越來越復雜的消防執(zhí)法工作以及越來越嚴格的消防執(zhí)法要求，消防工作人員的消防技能以及綜合素質依然處于一個相對較低的水平，工作人員的工作經驗不夠豐富，消防技能較差，再加上很多消防執(zhí)法人員是從基層消防指揮部調上來的，沒有接受過專業(yè)的消防培訓，無法充分發(fā)揮其消防監(jiān)督作用。

4 建議措施

4.1樹立牢固的現代化執(zhí)法理念

“執(zhí)法為民、公平公正”應該作為每一個執(zhí)法者的執(zhí)法價值追求。在工作實踐中，堅持以人為本，為人民大眾服務，出現矛盾及時調和，端正執(zhí)法理念，正確行使手中的權力，用好黨和人民群眾賦予消防執(zhí)法權力，嚴格辦事程序，為人民群眾執(zhí)法、用權、辦實事、做好事，情為民所系。要帶著對人民群眾的深厚感情去開展工作，把人民群眾的利益擺在首位，以人民群眾滿意作為消防工作和部隊建設的出發(fā)點和落腳點，切實解決責任意識不強，公仆意識不牢，群眾觀念淡薄，服務態(tài)度差，工作質量低，辦事效率不高的新問題。實現社會與法治的和諧美好。

文明執(zhí)法側重服務，規(guī)法執(zhí)法重在制度。制度長期時間積累的準則，體現執(zhí)法的現代化水準，這要求執(zhí)法部門在行使監(jiān)督權力時，為了不斷適應社會的進步，應該要結合以往的經驗和教訓，不斷研究和發(fā)展出的新的社會管理方法，努力在管理理念技術和知識上進行改革和創(chuàng)新，不斷完善消防的執(zhí)法理念以及執(zhí)法的法律法規(guī)，形成良好的社會氛圍和秩序，保證新時期社會的政治經濟穩(wěn)定發(fā)展。

同時結合現代社會創(chuàng)新管理，積極創(chuàng)新現代化執(zhí)法監(jiān)督方式。

4.2 重視消防宣傳

加強消防宣傳能夠促進公民以及各個單位組織消防法律水平的提升，引導其嚴格按照消防規(guī)定進行消防保護，正確履行自己的消防義務，通過法律手段給自己提供法律上的保護，保證當事人能夠完成對執(zhí)法主體的監(jiān)督，保證消防執(zhí)法工作能夠慢慢走向規(guī)范化道路。為此，相關部門要努力提高群眾的消防法制意識，鼓勵他們自覺參與到維護消防安全環(huán)境中，鼓勵他們積極檢舉各類消防違法行為，與消防違法行為作堅決的抗爭。同時，努力構造出良好的消防行政執(zhí)法氛圍。只有社會各界提高了消防安全法制意識，不僅是對自身行為的規(guī)范，明白了哪些行為是違反消防法律法規(guī)的行為，提醒自己不要做不利于消防安全的行為；同時又強化了自身權益的保護，知道了怎樣同違反消防法律法規(guī)的行為作斗爭，切實增強公民消防法制意識，消防行政執(zhí)法就會更加順利。

4.3改善執(zhí)法環(huán)境

這里的環(huán)境不是大自然環(huán)境，而是人文環(huán)境，人文化境由人和人的思想意識組成，消防工作的跨越式發(fā)展還沒到來，這種發(fā)展的里程碑體現在人們的自覺守法。經濟全球化的進展，讓許多民眾的思想偏向了效益，忽視了安全。一些不正當的值班操作引發(fā)火災的發(fā)生數量持續(xù)增加，說明消防意識薄弱。甚至有一些不懂法律的群體出現干預消防執(zhí)法的行為，抵觸消防人員的正常執(zhí)法監(jiān)督。因此，消防部門應該要要堅持真心實意對人民負責的精神，真正使各項工作在執(zhí)法為民這個層面上扎根進去、體現出來。用好手中權力，為人民群眾謀利益，當好人民的公仆，不斷開展各種消防安全知識的培訓活動，鼓勵民眾積極參與，讓群眾通過實踐感受到消防安全工作的重要性，從根本上來提升群眾的消防意識，促使他們在日常的生活中重視消防，在大家的共同努力下，構造出一個和諧安全的居住環(huán)境。

4.4建立健全消防行政執(zhí)法監(jiān)督機制

為了解決消防執(zhí)法過程中存在的缺陷及不足，必須要不斷強化消防執(zhí)法監(jiān)督力度。如果不針對權利進行科學制約，就很容易導致腐敗問題的出現，我們必須要高度重視執(zhí)法監(jiān)督工作，采取各種有效方法促進消防執(zhí)法監(jiān)督機制的完善，避免各種監(jiān)督問題的發(fā)生。其一，要加強內部監(jiān)督工作。一方面，要加強上級領導對下級工作人員的監(jiān)督，另一方面，下級員工應積極針對上級消防執(zhí)法工作進行監(jiān)督，提出建設性的改進建議，形成相互監(jiān)督的機制，促進上下級員工的共同發(fā)展進步。加強外部執(zhí)法監(jiān)督工作。提高消防監(jiān)督執(zhí)法的透明度，促進警務公開制度的貫徹執(zhí)行，讓廣大群眾了解整個公開執(zhí)法操作。主動吸引社會上符合要求的消防監(jiān)督人員，針對人民群眾的真實想法進行深入了解和剖析，廣泛聽取社會上的意見和建議，通過組織召開座談會等方式收集群眾的反饋意見，從根本上保護群眾的根本利益，促進消防執(zhí)法效率和質量的提高。

在社會管理創(chuàng)新的背景之下，執(zhí)法部門應該要根據執(zhí)法實際的需要，成立專門的執(zhí)法監(jiān)督隊伍，同時保證這支執(zhí)法隊伍整體綜合能力高，素質良好，具備與時俱進的意識，學會對當前工作中存在的到問題進行分析和總結，并在此基礎上，探索出一套更加符合現今需求的消防管理模式，從根本上來提高消防行政執(zhí)法規(guī)范化建設水平。

參考文獻：

[1]車達清.淺議社會管理創(chuàng)新視野下的消防行政執(zhí)法規(guī)范化建設[J].法制與經濟（下旬刊），2013，（7）：124-125，127.

篇4

關鍵詞：社會組織（NGO）；社會管理；能力建設；法制建設

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）12-0219-02

一、加強相關法制建設

1.明確立法思路。一是實現立法指導思想從“控制管理型”向“培育發(fā)展型”轉變。目前中國社會組織立法的指導思想是建立在“控制型管理”的基礎之上，也建立在對被管理對象“不信任”、“不成熟”的指導原則基礎之上 [1]。① 但是社會組織單靠政府管制的“呵護”是永遠不會“成熟”的，如果不解決立法的指導思想問題，法律即使制定出來，也未必能反映社會發(fā)展的真實需求和制度變革的理性要求。二是要把握好現實與發(fā)展的互動關系，充分發(fā)揮法律的規(guī)范和導引作用。作為法律來說，它是對已存在和發(fā)生的社會現象的反映及其規(guī)范，在這個意義上，它對應于社會現實，并解決現實生活中的制度規(guī)范問題。而且法律需要保持相對的穩(wěn)定性，不可能頻繁修訂，因此一部好的法律應盡可能預見到所調整事物的適時性、穩(wěn)定性和連續(xù)性問題。因此中國民間組織立法原則必須把握好現實與發(fā)展的互動關系，中國民間組織發(fā)展中的問題有自身的原因，但更重要的是在體制轉軌過程中舊有的計劃經濟體制與新的市場經濟體制矛盾的反映。因此，依靠強化管理來解決問題是一種治標不治本的做法，而且很容易扼殺組織的創(chuàng)新精神和發(fā)展活力。

2.加強法律規(guī)制。（1）對NGO經營活動進行管制。法律明確規(guī)定，NGO不得從事以營利為目的的經營性活動，也不能從事與自己的章程規(guī)定的宗旨不一致的活動。② 為了進一步拓展NGO的資金渠道，民政部、國家工商總局允許社團興辦經濟實體，依靠自己的技術、知識優(yōu)勢謀求生存。但這卻又引發(fā)NGO營利化的問題。因此，對NGO經營性活動予以管制是必要的。（2）通過法律解決NGO員工就業(yè)和相關的社會保障問題。社會組織的人力資源包括專職工作人員和志愿者。從目前的情況看，中國NGO專職工作人員較少，志愿者更為缺乏。NGO的非營利性決定了其從事的大都是公益性事業(yè)和社會服務事務，所提供的較低的回報使其在吸引人才上相當困難。從而進一步影響NGO的總體質量水平和競爭力。因此應當采取一定的扶植、鼓勵措施以保證NGO專業(yè)人才和志愿者隊伍的穩(wěn)定。將NGO人力資源管理體系和相關的制度規(guī)范，納入市場經濟條件下社會整體的人事、福利、社會保障體系，包括建立人才交流中心對社會組織人員的檔案管理制度，在醫(yī)療、退休養(yǎng)老、勞動、失業(yè)保險金的繳納方面，制訂社會組織相應的標準。（3）對NGO進行財務監(jiān)管。從目前立法狀況看，對這部分內容的規(guī)定較少，現有的主要是部門規(guī)章和地方政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件，法律層級較低，如《國家民委社會團體財務管理實施細則》、《財政部關于對明確民辦非企業(yè)單位財務管理制度等問題的函》等。從內容上看，這些規(guī)定比較籠統(tǒng)、零散，也沒有體現NGO財務監(jiān)管的特點——NGO的非營利性決定了它們既不能像企業(yè)一樣開展經營活動，也不能像政府可通過財政收入維持運轉，它們只能依賴社會捐贈、政府財政撥款、稅收減免、服務性收費、志愿活動等形成的公益資產來維持最基本的生存與發(fā)展需要，因此對NGO的財務監(jiān)管也應區(qū)別于企業(yè)和政府。針對政府資助和社會捐贈資金，首先應當堅持合法、安全、有效的原則，嚴格按照捐贈協(xié)議約定使用贈與資金，不能挪作它用。其次，NGO接受捐贈財產的數目及其使用情況應當公開接受監(jiān)督。除了向業(yè)務主管單位、登記管理部門報告外，還應接受財會審計部門及社會監(jiān)督，從而確保這部分資金使用的合法性。

二、加強社會組織能力建設

Deborah Eade說：“（社會組織的）能力建設應該是促進改革公民社會的參與與民主程度。能力建設是一種達到目的的手段，通過評估增強對受援組織活動的質量的改善，對機構的組織和運作能力的提高。能力建設一種目標，通過對環(huán)境的分析和目標的選擇，以提高機構的決策能力。能力建設是一個適應變革的過程。”[2] 社會組織的能力建設主要從以下幾個方面著手：

1.明確組織目標與使命并有效地傳達出去。一個組織的使命是該組織建設的首要問題，決定和規(guī)約著其組織活動的目標、領域和方式。一個NGO必須對它為什么存在，要實現什么樣的目標有絕對清楚的認識。同理，它也要清楚什么是本組織不能，或者不應該試圖去做的事。組織內部人士對共同的價值和目的具備清醒的認識。只有這樣，他們才能由此發(fā)展實現這些目的的戰(zhàn)略。有了明確的特性、價值觀以及目的，一個組織就需要把這些東西清楚而有效地傳達給不同的群體：它要在其中活動的社區(qū)，政府部門，它想要影響其政策或行為的企業(yè)和其他機構或組織，以及潛在的捐助人。這些群體都是相互關聯(lián)的。政府部門更可能關注公眾知名度高的組織的言行，而個人則更愿意把錢捐給他們以前通過報紙、電視或其他渠道聽說過的組織。

2.實行民主、高效、公開的治理。中國社會組織的組織管理應實行民主、效率、公開原則：社會組織的民主管理，除了需要有一套制度規(guī)則與程序之外，還需要有一系列非正規(guī)的行為準則，以切實在組織內部形成民主決策和民主監(jiān)督的體制。社會組織的活動不以營利為目的，不是利潤取向，但同企業(yè)一樣，必須進行成本核算，追求在既定投入條件下的產出最大化，因此必須像企業(yè)那樣盡可能有效地運用這些資源，不僅要獲得經濟效益而且要獲得社會效益。

3.加強專業(yè)能力建設。NGO需要在它選擇的領域開展優(yōu)質的工作。由于許多NGO剛剛開始在諸如個人咨詢、社會工作、肢殘和精神殘疾兒童康復等方面開展工作，這些工作無論對它們，還是對中國都是很新的領域，所以，這個要求很難。這些組織大多高度敬業(yè)，也非常有創(chuàng)新精神，但它們幾乎無一例外地缺乏經驗。在某些選定的環(huán)節(jié)提高其員工的技能，對許多本土NGO的成功至關重要。 這主要要依靠對員工的經常性培訓。組織應擬訂可滿足個人發(fā)展需要，切合工作要求及順應組織發(fā)展需要的訓練及培育計劃，即所謂的員工事業(yè)規(guī)劃方案（Employee Career Develop Program，簡寫為CDP），并按部就班地安排同仁參加訓練及培育的活動，以幫助員工了解和熟悉工作，更重要的是培育他們成為資深且優(yōu)秀的人才。

4.提高合理調動資源特別是本土資源的能力。要使NGO的宗旨和目標得以實現組織必須建立對獲取所需資源的投入。它既包括資金、物品的投入，也需要人力的投入。同時組織必須建立對獲取所需資源進行有效管理和使用的機制。首先是資金來源，目前中國的一些社會組織，特別是小組織在調動資源上還缺乏相應的經驗，因而常常無從下手。求助于國際資助，是目前許多中國NGO的無奈選擇。但是中國的NGO數目正在不斷增多，同時由于中國的人均國民生產總值和政府稅收的穩(wěn)定增長，國際發(fā)展機構，特別是附屬于外國政府的機構將在未來幾年里撤出中國，將它們的資源轉到更窮的國家。因此，開發(fā)對本土資源的調動能力將更為重要。這就需要發(fā)現的眼睛和創(chuàng)新能力。除了籌集資金，NGO還應該提高對資源進行管理和合理使用的能力，并充分重視人才，吸納人才，因為歸根到底人才是最重要的資源。

三、建立社會組織與政府間的合作關系

1.社會組織與政府之間的關系分析。一般來說，社會組織同政府關系可歸結為四種類型：（1）對立的、不信任的關系。這可能是由于政府腐敗，不熱心于社會經濟發(fā)展造成的；也可能是由于社會組織不熱心于社會經濟發(fā)展，熱衷于反政府活動而導致的。（2）社會組織自行其是，不同政府發(fā)生關系。有些社會組織不接受政府資助，不抵制但也不配合政府的工作。這類組織大多規(guī)模不大，影響也很有限。（3）非政組織對政府的依賴關系。如果社會組織是政府建立并進行經常性干預，或者政府是主要資助來源，那么該組織就有可能在資金、思想和資源上形成對政府的依賴，可能會在決策和行動上不同程度地失去自主性。（4）合作關系。當社會經濟發(fā)展是雙方的共同目標時，政府和社會組織會形成合作伙伴關系，相互尊重、相互信任。政府接受社會組織的自、獨立性和傾聽社會組織的意見，社會組織則協(xié)助政府實施國家計劃、政策和規(guī)章，共同從事社會發(fā)展活動[3]。通過上面的分析我們可以看到政府與社會組織之間存在著既合作又沖突的關系，如何最大化地發(fā)揮其合作關系，而減少兩者的沖突，對于社會穩(wěn)定有著重要的意義。

2.政府對社會組織的主要作用。目前政府對社會組織的主要作用體現在培育支持和監(jiān)督管理兩方面。首先，就培育扶持作用來說，政府對NGO的扶持培育，最重要的是資金方面的資助。西方國家NGO的資金30%以上來自政府資助，如果缺乏政府提供的資源，許多NGO組織就難以生存。政府負責提供資金，NGO承擔服務性工作，NGO的服務實現了政府期望的公共目標，政府資助則壯大了NGO的服務能力，這是市場經濟國家普遍采取的做法，我們應該吸取他們的經驗，制定具體辦法，為中國NGO發(fā)展提供必要的資金援助。其次，就監(jiān)督管理作用來說，從總體上看，中國政府對社會組織的管理，在登記環(huán)節(jié)控制得很嚴，但機構一旦完成登記，政府對組織的管理則變的很松甚至處于放任自流狀態(tài)。因此，加強政府的監(jiān)督管理勢在必行。一方面政府應該放松登記管制，以體現公民的自由，同時加強對組織運作期間的管理，對其運作的規(guī)范化及質量進行監(jiān)督，以確保這些組織的運行質量。

參考文獻：

[1] 高丙中.社會團體的合法性問題[J].中國社會科學，2000，（2）.

篇5

摘要：制度是維系一個組織正常運行的基礎，一個好的制度可以促進社會或組織向著正確的方向前進，但如果社會和組織內的實際執(zhí)行者思維方式與制度背離，勢必會脫離制度的有效規(guī)范，從而嚴重阻礙事物的正常發(fā)展，甚至會產生許多影響深遠的惡果。本文以我國憲法確立的社會主義制度的兩個最根本的制度即自然資源和土地國有或集體所有，堅持按勞分配的分配制度為例，闡述社會大眾的思維方式與制度背離對經濟社會發(fā)展的影響。

關鍵詞：經濟學方法論；思維方式；制度；背離；影響

《中華人民共和國憲法》規(guī)定，“……社會主義公有制消滅人剝削人的制度，實行各盡所能、按勞分配的原則……堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。”“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有……城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。”憲法對土地所有和分配制度都作了比較明確的規(guī)定，但在實際運行中，無論是管理者和被管理1者都無視這一基本制度，讓許多順理成章的事情無法正常運行，嚴重影響經濟社會發(fā)展。

一、思維方式與制度背離的現象

在我國實際生活中，普通百姓對社會主義制度的學習理解存在不準確，不深入，絕大部分還是沿襲傳統(tǒng)的認識，按照民間約定俗成的慣例在工作和生活，具體表現在以下方面。

（一）錯把國有或集體所有理解為私人所有。按照《憲法》規(guī)定，自然資源和土地屬國家所有和集體所有，使用者只有使用權或經營權，而且對國有或集體所有的土地和自然資源根據用途分別明確有具體的使用或承包經營時間年限，這些規(guī)定或道理，無論是管理者、被管理者或普通群眾都是應當知道或實際知道的，但在經濟社會發(fā)展和實際運行中，具體到不同的地點或區(qū)域，國有的自然資源或土地，被實際使用或承包經營者將其看成為自己的私有財產，根據個人喜好隨意定價或有償非法轉讓，特別是在國家公益事業(yè)或產業(yè)發(fā)展中需要依法征用土地和自然資源時，實際使用或承包經營者忽視對土地和自然資源的有償使用或承包經營權，處處以所有人的姿態(tài)漫天要價，以獲得高于土地和自然資源使用或承包經營的利益，致使國家或集體的公共利益受損。其實，國有或集體所有的土地和自然資源無論是用于公益設施還是產業(yè)發(fā)展，除了投資人獲得相關收益外，還包括廣大群眾的利益，因為，用于公益設施可以直接服務于普通大眾，用于產業(yè)發(fā)展可以帶來稅收，政府利用稅收發(fā)展教育、醫(yī)療、交通等民生事業(yè)，可以間接服務于普通大眾。由于社會大眾思維方式與相關制度的背離，容易使經濟社會發(fā)展受某個人或某一群體的錯誤思維干擾甚至被導向制度的反面，從而削弱制度的規(guī)范效用，影響或阻礙社會經濟快速發(fā)展。

（二）錯把按勞分配理解為政府保障兜底。按照《憲法》規(guī)定，我國實行各盡所能，按勞分配。這充分說明個人取得財富，必須付出實實在在的勞動，這種勞動可以是智力的，也可以是體力的，但必須付出勞動，才可能取得收益，只是收益的多少與投入的有效勞動密切相關。政府目前實行的社會保障制度，是社會主義市場經濟體制的重要組成部分，是市場經濟條件下政府彌補市場機制缺陷、維護社會穩(wěn)定、促進經濟發(fā)展的“安全網”、“穩(wěn)定器”，是加強國家宏觀經濟調控的重要手段。同時，又是在鼓勵競爭，追求效率的同時，維護社會公平的重要措施。社會保障的核心功能主要是保證無收入、低收入以及遭受各種意外災害的公民能夠維持生存，保障勞動者在年老、失業(yè)、患病、工傷、生育時的基本生活不受影響，從維護人權的角度出發(fā)，保障人的基本生命權得到尊重和保護。但在經濟社會發(fā)展和實際生活中，部分居民把政府的社會保障看成理所應當，鉆政策的空子，甚至以生活無法保障為由索取不勞而獲的利益，這是對按勞分配政策本質的歪曲理解和錯誤認識，是按勞分配政策在錯誤思維背離制度設計情況下的社會扭曲反映。

（三）錯把使用權和經營權轉讓理解為所有權轉讓。按照《憲法》規(guī)定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”。《中華人民共和國物權法》規(guī)定：“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。”也就是說，公民的合法財產可以依法處分。但在經濟社會發(fā)展和實際生活中，普通居民對所有權的理解十分粗淺，有的故意裝糊涂，非法將本不屬于自己的財產有償轉讓，這種現象最突出的體現在農村。由于受交通影響，許多偏遠地區(qū)的居民希望能在靠近交通方便的區(qū)域居住，這種需求十分巨大。同時，交通方便區(qū)域的居民，由于進城務工、從事公職等離開了原居住區(qū)域，宅基地和承包經營的土地、山林閑置，一方面有需求，一方面有供給，在錯誤思維的支配下，私下土地、宅基地交易市場形成，從而造成土地承包經營的混亂。當遇到高速公路、鐵路、城市建設、工業(yè)等項目建設時，多個主體在利益動機驅使下，錯把使用權和經營權轉讓理解為所有權轉讓，提出許多非法無理的要求，影響工程進度，給國家經濟造成損失，這是明顯的所有權思維方式背離制度規(guī)范。

二、思維方式與制度背離對經濟社會發(fā)展的影響

（一）影響國有或集體財產收益的公平分配。思維方式與制度背離，對經濟社會發(fā)展影響的第一個要素突出的表現在國有或集體所有的財產收益無法達到公平分配，出現一夜暴富和國家社會保障風險增加。比如：房屋拆遷和土地征用，補給土地使用或經營者的，應該是土地使用或經營的收益，土地本身的價值應該由所有人獲得。但實際工作中，使用或經營土地者在錯誤思維的影響下，無限放大土地的收益和延長承包經營的時間，造成一夜暴富。國家不僅要付出多的成本，而且同一個地域的其他居民不僅無法獲得收益，還要承受一夜暴富對當地物價影響的其他支出。更難于控制的是由于一夜暴富，錢來的太容易，有的開始從事黃、賭、毒等違法或影響社會公德的事情，短時間花光補償所得，造成生活無法為繼，國家還要承擔失地保障額外的風險和社會不穩(wěn)定帶來的其他影響。

（二）影響社會就業(yè)和人力資源開發(fā)。按勞分配是社會穩(wěn)定的十分重要的制度根基，是國家經濟社會發(fā)展的人力資源成本評價的標準，有利于促進社會財富增長、推進科技創(chuàng)新和提升社會分工合作的水平，也是一個社會進步與否的衡量標準。如果按勞分配的制度被錯誤思維裹挾，帶來的直接后果主要包括以下幾點：一是一部分人不愿意就業(yè)，指望國家的最低生活保障或家庭的供養(yǎng)；二是對自己工作能力和工作水平沒有正確的評估，對工作挑三揀四，對工資提出超出自己實際能力的要求；三是在工資期望的牽引下，不斷的跳槽和尋找新的就業(yè)機會，造成就業(yè)人員的頻繁流動；四是社會一方面大量缺人，另一方面又大量人員失業(yè)，造成人力資源市場的倒掛；五是推高人力資源成本，影響實體經濟發(fā)展。諸如這些現象的出現，使得整個社會的人力資源開發(fā)和就業(yè)無法反映社會的真實情況，對教育等其他方面產生影響，阻礙社會就業(yè)和人力資源開發(fā)。

（三）影響國有或集體財產的保值增值。所有權和經營權的分離，一方面可以促進經濟發(fā)展，另一方面如果思維方式背離制度設計，又阻礙經濟社會發(fā)展，不利于國有和集體財產的保值增值。自然資源和土地國有，這是國家和集體的一筆寶貴財富，如果經營得當，可以無限累加財富，同時也是最穩(wěn)定的國家稅源基礎，可以有效保障國家不斷的為社會公眾提供服務。比如：城市國有土地，如果保持有償使用，國家可以穩(wěn)定城市稅源。農村集體土地，如果使用得當，通過發(fā)展生產，可以源源不斷的帶來財富。但在經濟社會發(fā)展和實際生活中，一方面我們會看見農村大量田地的拋荒，另一方面又看見許多農產品企業(yè)面臨土地流轉的壓力和困境，同時國家還要對拋荒土地付出農業(yè)補貼成本，這種政府和企業(yè)都含無奈的“冤大頭”的現狀，不僅使集體土地無法產生效益，實現增值，國家還要蒙受損失，嚴重阻礙國有或集體財產保值增值。

三、破解思維方式與制度背離影響經濟發(fā)展的對策

（一）調整國家的稅收政策。思維方式與制度背離不是說制度本身有問題，而是對制度實際保障的配套政策必須設計科學。制度其實大家都知道，實行過程中為什么會受思維方式的影響，關鍵是落實制度的體制機制必須科學可行，促使相關人員不會產生與制度相背離的思維方式，即使產生了相關思維方式，也無法取得相關收益。筆者認為，必須改革現有的稅收政策，建立具有社會主義法理基礎的新稅收政策。筆者建議，建立“國土資源和國土空間利用稅”，此稅收在城市可以通過房產、頻率、空間使用等多種途徑收取，提供穩(wěn)定可靠的稅源，同時也可以破解房產稅難收和國有土地使用時間限制難題，也可以促使房地產市場回歸正常。農村同樣可以征收“國土資源和國土空間利用稅”，可以通過有效利用農村集體土地，通過發(fā)展產業(yè)、頻率使用等途徑收取。也許有人會說，這樣不利于農牧業(yè)發(fā)展，解決這一困難很容易，國家可以出臺促進農牧業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，凡是實際投入農林牧魚等生產的，國家可以免征“國土資源和國土空間利用稅”，如果是拋荒地，必須按章納稅，促使集體土地承包經營者考慮稅收成本，讓土地產生實際效益。如果有稅收杠桿調節(jié)，農村土地流轉市場就會趨于正常，土地流轉也會容易許多，有利于農村土地集約經營和合理利用，消除國家取消農業(yè)稅政策讓部分土地拋荒的負面影響。