土地管理創(chuàng)新精選(五篇)

序言：作為思想的載體和知識(shí)的探索者，寫(xiě)作是一種獨(dú)特的藝術(shù)，我們?yōu)槟鷾?zhǔn)備了不同風(fēng)格的5篇土地管理創(chuàng)新，期待它們能激發(fā)您的靈感。

篇1

【關(guān)鍵詞】:虛擬政府土地管理創(chuàng)新研究

一、虛擬政府參與下的土地管理

（一）虛擬辦公

由于土地管理工作的程度較為復(fù)雜，且信息量非常大，在管理的過(guò)程中僅僅依靠單純的人工操作及紙上操作，不僅會(huì)在很大程度上增加管理成本，并且在管理的過(guò)程中也很容易出現(xiàn)信息失真的狀況。隨著信息化技術(shù)的普及和計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展，土地管理管理部門(mén)在工作的過(guò)程中可以借助網(wǎng)絡(luò)以及數(shù)據(jù)庫(kù)等技術(shù)，建立辦公系統(tǒng)以及個(gè)性化的個(gè)人平臺(tái)。辦公系統(tǒng)中增加土地政務(wù)的多個(gè)方面，比如土地登記、公文管理以及人事管理等。如此便能實(shí)現(xiàn)土地管理工作生產(chǎn)及管理文件的虛擬化，確保相關(guān)文件在制作過(guò)程中的規(guī)范化、科學(xué)化以及無(wú)紙化。并且在對(duì)相關(guān)文件制作完成后可以有效地實(shí)現(xiàn)文件的傳閱、審核、統(tǒng)計(jì)以及查詢(xún)等多種管理任務(wù)。除此之外，土地管理實(shí)現(xiàn)虛擬辦公的另一方式便是進(jìn)行虛擬會(huì)議，虛擬會(huì)議的實(shí)現(xiàn)主要運(yùn)用在遠(yuǎn)程視頻會(huì)議中。各級(jí)土地管理部門(mén)可以通過(guò)遠(yuǎn)程視頻會(huì)議對(duì)土地管理的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行事前預(yù)測(cè)、事中監(jiān)督以及事后分析，或土地管理部門(mén)中的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)做出決策或者指導(dǎo)各部門(mén)機(jī)構(gòu)的工作等平臺(tái)。

（二）政務(wù)服務(wù)

傳統(tǒng)土地管理過(guò)程中各個(gè)部門(mén)的職能處于獨(dú)立且分散的狀態(tài)，公眾難以找到自己需要的服務(wù)，也因此造成政府部門(mén)具有較大的管理成本。而虛擬政府在土地管理中的應(yīng)用可以有效地連接土地管理的各部門(mén)，采用一站式的服務(wù)，不僅可以有效地為公眾提供方便快捷的服務(wù)，也能在一定程度上減少土地資源管理龐大的工作量。除此之外，虛擬政府可以通過(guò)電子操作為土地管理工作提供全天候及全方位的服務(wù)，如此社會(huì)公眾在尋找自己所需服務(wù)的過(guò)程中不用受時(shí)間、地點(diǎn)以及服務(wù)方式的限制，便可以充分地了解和掌握政府機(jī)構(gòu)相關(guān)的組成、職能以及各項(xiàng)政策法規(guī)等資料，從而完成申報(bào)、申請(qǐng)以及各種手續(xù)等事務(wù)。

（三）信息傳遞

虛擬政府在土地管理中的應(yīng)用可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)提供實(shí)時(shí)的數(shù)據(jù)及文件信息，因此公眾在辦理事務(wù)或者查詢(xún)信息的過(guò)程中不需要到實(shí)體土地管理部門(mén)進(jìn)行查詢(xún)。在此過(guò)程中，虛擬政府可以充當(dāng)一個(gè)信息傳遞的作用，這樣便可以在規(guī)定的服務(wù)范圍內(nèi)，為公眾提供相關(guān)的信息。虛擬政府在運(yùn)行信息傳遞職能的過(guò)程中比較簡(jiǎn)單，只需要連接單位及個(gè)人與信息公布的機(jī)構(gòu)，便可以及時(shí)地土地監(jiān)察執(zhí)法的相關(guān)情況及更新的土地政策。除此之外，也可以隨時(shí)將公眾對(duì)土地管理過(guò)程中的相關(guān)建議傳遞給虛擬政府，從而確保信息傳遞在傳遞過(guò)程中的暢通無(wú)阻，最大限度地發(fā)揮土地管理信息的公共性。

（四）公眾互動(dòng)

虛擬政府在土地管理的過(guò)程中為其提供了一個(gè)雙向的信息平臺(tái)，公眾在此過(guò)程中可以成為政府網(wǎng)絡(luò)信息的者、評(píng)價(jià)者以及傳播者，并且在此過(guò)程中也能向政府提出對(duì)一些相關(guān)信息的供給訴求。由于在實(shí)際管理的過(guò)程中土地信息量非常龐大并且信息經(jīng)常處于不斷地變動(dòng)中，一般情況下的土地政策不可能完全符合民意，且土地執(zhí)法監(jiān)察在實(shí)際工作中也不到位，但土地政策及執(zhí)法監(jiān)察制定及操作的過(guò)程中通過(guò)網(wǎng)絡(luò)對(duì)其進(jìn)行虛擬溝通，不僅可以顯著地減少雙向進(jìn)行互動(dòng)的成本，也能在很大程度上提高土地管理的參與度。

二、對(duì)傳統(tǒng)土地管理體制影響

（一）打破了傳統(tǒng)體制限制

1、土地管理部門(mén)在土地管理過(guò)程中采用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，不僅可以有效地改變進(jìn)行即時(shí)及有效溝通的組織困境，簡(jiǎn)化信息傳輸鏈，并且在土地管理的過(guò)程中利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行發(fā)散式的傳播，能夠確保國(guó)土資源部與土地管理部門(mén)之間的信息進(jìn)行交換，并及時(shí)對(duì)相關(guān)信息做出反饋。

2、隨著我國(guó)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展也隨之縮小了數(shù)字鴻溝，這樣便使得更多的公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)來(lái)參與土地管理及政策的擬定中，從而能在很大程度上提高公眾對(duì)相關(guān)政策的接受程度，最大限度地緩解因土地而引發(fā)的社會(huì)矛盾。

3、虛擬政府參與下的土地管理更加科學(xué)并簡(jiǎn)單化了土地管理流程，在一定程度上降低了復(fù)雜的管理鏈條，降低了對(duì)土地進(jìn)行管理的勞動(dòng)強(qiáng)度。

（二）組織權(quán)力分權(quán)化

傳統(tǒng)土地管理體制下的權(quán)力是層層向上集中，基層政府人員一般沒(méi)有決定權(quán)。高層部門(mén)在決策過(guò)程中采用壟斷方式進(jìn)行，而下級(jí)無(wú)條件服從。虛擬政府參與下的土地管理改變了權(quán)力的分化，每個(gè)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)都連接著基層及高層部門(mén)，每個(gè)部門(mén)均可以在管理的過(guò)程中直接地運(yùn)用自己部門(mén)或職位的權(quán)力，但在權(quán)利運(yùn)用的過(guò)程中又不同程度地受平行部門(mén)的影響。這樣，便會(huì)在一定程度上導(dǎo)致高層管理人員決策權(quán)的下移，而基層部門(mén)也將更具有獨(dú)立自主的決策權(quán)。如此便進(jìn)一步加強(qiáng)了土地管理中基層部門(mén)的權(quán)能，最終組織權(quán)向分權(quán)化發(fā)展。

（三）調(diào)整組織結(jié)構(gòu)及管理方式

虛擬政府在土地管理中的運(yùn)用改變了了傳統(tǒng)或常規(guī)性事務(wù)的人工決策，使得管理工作朝著數(shù)字化、自動(dòng)化以及智能化的方向發(fā)展。最終能有效地改變傳統(tǒng)土地管理組織中的弊病和缺點(diǎn)，從而能在很大程度上縮小土地管理組織的規(guī)模，最大限度地提高行政效率。

（四）無(wú)縫隙政府

土地管理部門(mén)的中間層專(zhuān)業(yè)性過(guò)于明顯，存在明顯適應(yīng)性不足的狀態(tài)，導(dǎo)致土地管理中不同部門(mén)中間層的職責(zé)及功能無(wú)法替代，難以將任務(wù)進(jìn)行轉(zhuǎn)移。因此，虛擬政府在土地管理中便是在中間層發(fā)揮作用，打破各個(gè)部門(mén)中間層之間的界限。虛擬政府參與下的土地管理提供的一站式服務(wù)，可以全方位地實(shí)現(xiàn)與公眾之間的互動(dòng)，虛擬政府通過(guò)與實(shí)體政府的結(jié)合，可以直接地對(duì)部分公眾事務(wù)進(jìn)行處理，同時(shí)為實(shí)體政府傳遞非常規(guī)性的事務(wù)，最后將決策結(jié)果反饋給公眾，最終實(shí)現(xiàn)無(wú)縫隙政府。

三、總結(jié)

虛擬政府參與下的土地管理可以歸類(lèi)統(tǒng)計(jì)和采集傳輸大量繁雜的相關(guān)信息，促進(jìn)正確決策的生成，并且在很大程度上提高組織效率。除此之外，在土地管理的過(guò)程中通過(guò)與公眾的互動(dòng)，不僅可以接受公眾的監(jiān)督，也能及時(shí)地了解和掌握公眾對(duì)政策執(zhí)行的反應(yīng)。不僅可以顯著地減少雙向進(jìn)行互動(dòng)的成本，也能在很大程度上提高土地管理的參與度，幫助政府進(jìn)一步對(duì)原有政策進(jìn)行校正，最大限度地推進(jìn)我國(guó)國(guó)土信息的公開(kāi)以及廉政建設(shè)。

【參考文獻(xiàn)】

篇2

1.當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村集體土地管理存在的主要問(wèn)題

1.1土地流轉(zhuǎn)缺乏活力

根據(jù)我國(guó)目前的土地管理制度，我國(guó)的土地所有權(quán)歸屬于村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民農(nóng)民集體或農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民集體，但是農(nóng)民個(gè)體或農(nóng)民集體并不擁有對(duì)土地的最終支配權(quán)，土地流轉(zhuǎn)需要政府的批準(zhǔn)和主導(dǎo)。此種情況下，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)形式單一，而且農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)所得的收益受政府的主導(dǎo)，由于種種原因，導(dǎo)致了我國(guó)土地流轉(zhuǎn)所得到的收益不高，廉價(jià)征地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，農(nóng)民沒(méi)有土地流轉(zhuǎn)的積極性，甚至?xí)种仆恋亓鬓D(zhuǎn)，這就導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)缺乏活力。

1.2社保制度不健全

土地是農(nóng)民生存的根本，若是農(nóng)民失去了土地，那么就相當(dāng)于失去生計(jì)。農(nóng)民失地后的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、入學(xué)等社會(huì)保障問(wèn)題，現(xiàn)在并沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范的解決方式，這就導(dǎo)致了農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)有后顧之憂(yōu)，無(wú)法積極地參與到土地流轉(zhuǎn)之中。

1.3征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，安置矛盾突出

如今，我國(guó)的絕大部分地區(qū)都對(duì)征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了大幅度的提高，但是仍有部分地區(qū)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民失地后所得的補(bǔ)償款并不能進(jìn)行今后的生活，而且安置矛盾十分突出，失地農(nóng)民并沒(méi)有得到政府的妥善安置。由于盲目的政績(jī)觀，部分官員為了追求政績(jī)，甚至強(qiáng)制征收農(nóng)民土地，引起了人民群眾的不滿(mǎn)情緒，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定也造成了一定的影響。

1.4征用土地適用范圍過(guò)大

我國(guó)法律規(guī)定“若國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體土地實(shí)行征用”。但是為了提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，有些當(dāng)?shù)卣徽撔璧仄髽I(yè)進(jìn)行何種項(xiàng)目，只要他們提出土地需求就一概滿(mǎn)足，甚至為了留下項(xiàng)目，還提出大量的如稅收減免等優(yōu)惠措施，甚至還刻意降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，損害農(nóng)民的利益。另外，還有部分企業(yè)的的經(jīng)營(yíng)范圍并不滿(mǎn)足土地批給條件，申請(qǐng)被斥后，這些企業(yè)為了拿到土地的使用權(quán)，公然向主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)行賄，個(gè)別不堅(jiān)定分子接受賄賂后，幫助其大肆買(mǎi)賣(mài)土地，造成了不良的社會(huì)影響。

2.農(nóng)村集體土地管理模式的創(chuàng)新與完善

2.1試行集體土地有償流轉(zhuǎn)

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村土地的價(jià)值屬性越來(lái)越突出，進(jìn)行土地的有償流轉(zhuǎn)將會(huì)給農(nóng)民帶來(lái)極高的收益。政府部門(mén)應(yīng)該注意到這種變化，對(duì)土地的價(jià)值進(jìn)行充分的估計(jì)，確保農(nóng)民利益不會(huì)受到損害。政府可以出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的文件，對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作進(jìn)行指導(dǎo)，積極的解決土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。例如，為了解決失地農(nóng)民的安置問(wèn)題，政府可以聯(lián)合企業(yè)，開(kāi)展作價(jià)入股、合作聯(lián)營(yíng)等有償轉(zhuǎn)讓模式，這樣既可以免除農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，又可以滿(mǎn)足企業(yè)的用地需求，推動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，也為農(nóng)民提供了一條致富之路，一舉數(shù)得。

2.2不斷提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)補(bǔ)償支付方式

土地是農(nóng)民生活的最根本的保障，是農(nóng)民在市場(chǎng)中生存下來(lái)的唯一希望，可以說(shuō)失去土地之后的農(nóng)民將一無(wú)所有，只有對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行提高，使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)適應(yīng)被征土地的市場(chǎng)價(jià)值，這樣失地農(nóng)民的生活水平和質(zhì)量才不會(huì)因?yàn)槭ネ恋卮蠓冉档汀Ｔ谔岣哐a(bǔ)償金的同時(shí)，政府有關(guān)部門(mén)還要對(duì)補(bǔ)償支付的方式進(jìn)行積極探索，為失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)著想，例如，可以采用讓農(nóng)民以地入股，享受企業(yè)的分紅，或者讓失地農(nóng)民優(yōu)先進(jìn)入需地企業(yè)工作，通過(guò)這些方法，保障農(nóng)民今后的生計(jì)。

2.3改革現(xiàn)行土地征用制度，嚴(yán)格限制征用土地適用范圍

有些政府為了加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，對(duì)征地范圍不加限制，這是一種極不負(fù)責(zé)任的發(fā)展模式，竭澤而漁，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)匚磥?lái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在土地征用的范圍上相關(guān)部門(mén)應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)格的管控，不能因?yàn)槟承┢髽I(yè)可以為當(dāng)?shù)貛?lái)經(jīng)濟(jì)效益就允許這些企業(yè)的占地請(qǐng)求，在實(shí)際的審批中除軍事項(xiàng)目和國(guó)家機(jī)關(guān)用地，國(guó)家重點(diǎn)扶持項(xiàng)目、交通項(xiàng)目、水利項(xiàng)目、能源項(xiàng)目用地外，其他項(xiàng)目的用地必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批，通過(guò)所有審批流程后方可給予該項(xiàng)目土地使用的權(quán)利。

2.4調(diào)整有關(guān)土地政策，積極支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)

化經(jīng)營(yíng)在對(duì)土地征用范圍進(jìn)行嚴(yán)格的限制的同時(shí)，還應(yīng)該對(duì)一些項(xiàng)目進(jìn)行扶持。例如，對(duì)于關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工的企業(yè)，由于這些涉農(nóng)企業(yè)可以帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的發(fā)展，所以，可以對(duì)這些企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆龀郑瑢?duì)其用地指標(biāo)優(yōu)先進(jìn)行安排；對(duì)于農(nóng)副產(chǎn)品的加工場(chǎng)所用地，只要這些企業(yè)不在耕地上修建永久性建筑物和構(gòu)筑物，不破壞土地的耕作條件，易于進(jìn)行復(fù)耕，那么可以在企業(yè)交納土地復(fù)墾保證金后辦理臨時(shí)用地手續(xù)，期滿(mǎn)后復(fù)耕；對(duì)于發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)的企業(yè)要充分利用非耕地、低洼地和廢水塘等區(qū)域，盡量的不占耕地。另外，對(duì)于合同到期的土地積極開(kāi)展復(fù)墾工作，避免土地閑置浪費(fèi)。

結(jié)束語(yǔ)

篇3

關(guān)鍵詞：山東東營(yíng) 土地經(jīng)濟(jì)管理 制度 創(chuàng)新

引言

東營(yíng)市地處黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃前沿和山東藍(lán)色半島經(jīng)濟(jì)區(qū)中心，城市化進(jìn)程發(fā)展較快，未利用地面積廣，人均建設(shè)用地面積大，城市建設(shè)用地較多。為此，只有山東東營(yíng)土地經(jīng)濟(jì)管理制度的適度創(chuàng)新才是對(duì)土地制度進(jìn)行有效管理的重要手段，同時(shí)也是優(yōu)化農(nóng)村土地要素配置的重要舉措。近年來(lái)，東營(yíng)市在國(guó)土資源管理方面取得了驕人成績(jī)，同時(shí)也發(fā)現(xiàn)在土地經(jīng)濟(jì)管理上存在問(wèn)題，阻礙國(guó)土資源管理的良性發(fā)展態(tài)勢(shì)。為此，山東東營(yíng)國(guó)土資源管理部門(mén)必須加以高度重視，增加多種多樣的土地制度創(chuàng)新活動(dòng)的方式，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)管理的制度創(chuàng)新。

一、山東東營(yíng)土地經(jīng)濟(jì)管理存在的問(wèn)題

就目前來(lái)看，山東東營(yíng)土地經(jīng)濟(jì)管理呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，但是在相關(guān)的制度管理、質(zhì)量監(jiān)督、資金投入上仍面臨著一系列亟待解決的問(wèn)題，在一定程度上也制約了東營(yíng)土地經(jīng)濟(jì)的有效管理。國(guó)家對(duì)農(nóng)村改革和發(fā)展提供諸多的優(yōu)惠政策，但從管理方面卻遇到產(chǎn)權(quán)問(wèn)題、主體問(wèn)題、制度問(wèn)題等障礙，土地經(jīng)濟(jì)管理的制度創(chuàng)新較為滯后，并沒(méi)有體現(xiàn)出農(nóng)民是土地管理的主體地位，沒(méi)有滿(mǎn)足到廣大農(nóng)民的需求和利益。同時(shí)目前東營(yíng)土地制度管理上產(chǎn)權(quán)不清晰、信息不對(duì)稱(chēng)、缺乏流轉(zhuǎn)機(jī)制等，造成農(nóng)業(yè)投入成本高，農(nóng)民的收入降低，影響了農(nóng)民耕種的積極性，必然會(huì)造成社會(huì)的不穩(wěn)定因素的存在。東營(yíng)市城市化進(jìn)程較快，地處黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃前沿，在城市化建設(shè)用地上較多，但系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)并不健全。

二、山東東營(yíng)土地經(jīng)濟(jì)管理制度創(chuàng)新的重要舉措

面對(duì)以上山東東營(yíng)在土地經(jīng)濟(jì)管理方面存在的問(wèn)題，山東東營(yíng)必須積極推進(jìn)土地整治，要順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展步伐推動(dòng)土地經(jīng)濟(jì)管理的制度創(chuàng)新，實(shí)施管理的新模式，主要體現(xiàn)在完善工作機(jī)制、強(qiáng)化質(zhì)量管理、加強(qiáng)資金保障、發(fā)揮村集體和農(nóng)民主體地位等方面。

（一）完善工作機(jī)制，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)重視

國(guó)土資源部門(mén)須加強(qiáng)對(duì)土地資源管理的高度重視，加強(qiáng)對(duì)土地經(jīng)濟(jì)管理的領(lǐng)導(dǎo)力度，完善工作機(jī)制，同時(shí)制度相關(guān)的土地經(jīng)濟(jì)管理的辦法和制度，促進(jìn)山東東營(yíng)土地經(jīng)濟(jì)管理的順利展開(kāi)。要以政府為主導(dǎo)，相關(guān)部門(mén)協(xié)助，促進(jìn)工作整體進(jìn)行，將土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、新農(nóng)村建設(shè)、耕地保護(hù)相結(jié)合，一并納入政府效能考核和耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核內(nèi)容，并把建設(shè)任務(wù)完成情況與用地審批、計(jì)劃指標(biāo)管理等掛鉤，并實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，和干部分片包干負(fù)責(zé)制。要根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋刭Y源的實(shí)際情況，制度區(qū)域性土地制度，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃家庭承包責(zé)任制，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村實(shí)行土地承包股份合作，并建立和健全土地的流轉(zhuǎn)機(jī)制。

（二）加強(qiáng)對(duì)土地資源合理利用的監(jiān)督力度

要加強(qiáng)對(duì)土地資源合理利用的監(jiān)督力度，要根據(jù)土地經(jīng)濟(jì)管理的相關(guān)制度，實(shí)施強(qiáng)化質(zhì)量管理的措施，強(qiáng)化監(jiān)管、狠抓落實(shí)，按照高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)要求，嚴(yán)格規(guī)劃設(shè)計(jì)審查，在源頭把住工程質(zhì)量。同時(shí)還要成立土地監(jiān)督機(jī)制，讓村干部擔(dān)當(dāng)質(zhì)量監(jiān)督的重任，責(zé)無(wú)旁貸。要把土地資源的開(kāi)發(fā)工程報(bào)告進(jìn)行嚴(yán)格核對(duì)，并對(duì)工程開(kāi)發(fā)實(shí)施質(zhì)量巡查制度，提高對(duì)土地資源的合理利用，避免土地資源的浪費(fèi)。

（三）實(shí)施土地產(chǎn)權(quán)的可分解性

要采用效率最高的產(chǎn)權(quán)制度形式，詳細(xì)劃分土地產(chǎn)權(quán)界定，人們就可以通過(guò)自愿交換的合約行為來(lái)達(dá)到土地資源配置的滿(mǎn)意效果，這也是土地經(jīng)濟(jì)管理制度的一大變革。農(nóng)民可以利用土地使用權(quán)進(jìn)行入股，強(qiáng)化農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)權(quán)并進(jìn)而對(duì)平均分配的資源配置低效率進(jìn)行修正，促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，促進(jìn)土地制度進(jìn)一步變革。

（四）加大土地管理的資金投入

加大資金投入，確保土地經(jīng)濟(jì)管理的順利展開(kāi)，同時(shí)還要規(guī)范資金的使用管理，確保資金使用能夠落到實(shí)處。國(guó)土資源部門(mén)可以利用資金對(duì)土地資源進(jìn)行合理整治，有效聚合農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保等相關(guān)涉農(nóng)資金，共同投入項(xiàng)目建設(shè)，較好地發(fā)揮了資金的集聚和放大效應(yīng)。在此基礎(chǔ)上，還要有相關(guān)的部門(mén)對(duì)資金流向進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)，降低資金投入的風(fēng)險(xiǎn)性。

（五）提高農(nóng)民在土地管理方面的主體地位

土地是農(nóng)民的根本，農(nóng)民在土地管理方面既是土地的使用者，也是土地的監(jiān)督管理者。要以土地綜合整治為主體，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，培育穩(wěn)定的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，結(jié)合農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)村集中社區(qū)建設(shè)。打造工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展平臺(tái)，就要在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民主體作用，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性，體現(xiàn)出農(nóng)民在土地管理方面的主體地位，改善了農(nóng)民生活。

結(jié)語(yǔ)

通過(guò)以上對(duì)山東東營(yíng)土地經(jīng)濟(jì)管理的制度創(chuàng)新的研究分析，可以看出，積極推進(jìn)土地整治，創(chuàng)新管理方式和實(shí)施模式是山東東營(yíng)土地經(jīng)濟(jì)管理的重要手段。在土地經(jīng)濟(jì)管理上，山東東營(yíng)的土地管理部門(mén)就應(yīng)該不斷完善其工作機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)土地資源的質(zhì)量管理，要重視對(duì)土地資源的管理意識(shí)，加大管理資金的投入，同時(shí)還要重視農(nóng)民在土地經(jīng)濟(jì)管理的主體地位，讓農(nóng)民合理利用土地資源，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，這樣才能促進(jìn)山東東營(yíng)土地經(jīng)濟(jì)的有效管理，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定，人們的長(zhǎng)治久安。

參考文獻(xiàn)：

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[2]張琦.我國(guó)土地利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)度的區(qū)域差異比較——以百?gòu)?qiáng)縣區(qū)域分布為例[J]，《青海社會(huì)科學(xué)》，2007；（01）：33-34

篇4

要堅(jiān)持依法辦事原則。在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，必須根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和二輪土地承包的具體政策，按照程序合法、手續(xù)完備、權(quán)證到戶(hù)的要求做好完善工作，決不能為了一個(gè)項(xiàng)目，視國(guó)家政策而不顧，草率行事，搞什么“大調(diào)整”、“小調(diào)整”的，動(dòng)蕩農(nóng)民生產(chǎn)投入之積極性。要堅(jiān)持尊重民意的原則。完善農(nóng)村土地承包關(guān)系必須充分尊重廣大農(nóng)民群眾的意愿，在符合法律、法規(guī)、政策的前提下，要求及時(shí)完善手續(xù)，特別是招商引資項(xiàng)目，改變土地用途時(shí)，一定要尊重歷史，尊重實(shí)際，尊重民意，一定要站在既要發(fā)展，又要保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，選擇形式要多樣化，不搞一刀切，一定要完善各類(lèi)手續(xù)，賠產(chǎn)手續(xù)、還耕手續(xù)等等，堅(jiān)決杜絕各種隱患，引發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)群體矛盾。要堅(jiān)持維護(hù)群眾合法權(quán)益的原則。必須切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得借機(jī)非法剝奪和限制農(nóng)戶(hù)承包土地的權(quán)利及其相關(guān)權(quán)益，特別要注意的是操作的合理合法性、公開(kāi)透明性、客觀公正性，杜絕一切“暗箱操作”，防止一切損公肥私行為。

2合理選擇流轉(zhuǎn)方式

土地兩權(quán)分離，有利于提高現(xiàn)有土地和山水資源的利用率、產(chǎn)出率和商品率，而且有利于農(nóng)業(yè)區(qū)域化布局、專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)、一體化經(jīng)營(yíng)、企業(yè)化管理、社會(huì)化服務(wù)和市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)。在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，主要采取自由流轉(zhuǎn)和組織流轉(zhuǎn)兩種形式。所謂自由流轉(zhuǎn)，就是農(nóng)戶(hù)直接進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，其特點(diǎn)是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多樣，也有無(wú)償耕種的，承包期限不定，權(quán)利義務(wù)不明確，合同形式相對(duì)不規(guī)范。這是大部分無(wú)力耕種農(nóng)民采用的土地流轉(zhuǎn)方式，其具體形式主要有：①轉(zhuǎn)包。農(nóng)戶(hù)將承包土地直接轉(zhuǎn)包他人，收取租金。②代耕。農(nóng)戶(hù)將承包土地?zé)o償?shù)亟o其他人耕種，大多出現(xiàn)在親朋好友之間。所謂組織流轉(zhuǎn)，就是通過(guò)村組集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)方式，其特點(diǎn)是規(guī)模較大，連片經(jīng)營(yíng)，多數(shù)地方農(nóng)民能從流轉(zhuǎn)中得到補(bǔ)償，流轉(zhuǎn)期限較長(zhǎng)且穩(wěn)定，一般在10～30年間，相對(duì)而言要規(guī)范化些。推行的農(nóng)村承包耕地“托管”形式，就是很好的方式。組織流轉(zhuǎn)的具體形式：①反租倒包。由村組向農(nóng)戶(hù)租回承包土地，再倒包給招商引資企業(yè)或其他經(jīng)營(yíng)戶(hù)。②留包轉(zhuǎn)耕。對(duì)部分從事二、三產(chǎn)業(yè)或外出務(wù)工的農(nóng)戶(hù)，由于他們無(wú)力再耕作自家土地，村集體可以在保留農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)不變的前提下，實(shí)行經(jīng)營(yíng)權(quán)集中流轉(zhuǎn)。③股份合作。村集體將農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)折算成土地股份并虛化，土地由村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或發(fā)包，按土地股份，村集體將土地經(jīng)營(yíng)及發(fā)包所得年終進(jìn)行分配。這是一種比較先進(jìn)的組織流轉(zhuǎn)方式，既保障了土地資源的充分利用，又保障了農(nóng)民的合法權(quán)益，是值得推薦的方式。

3農(nóng)村社區(qū)作為土地流轉(zhuǎn)治理機(jī)構(gòu)

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)不斷發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致利益的多元化及利益沖突，致使農(nóng)村社會(huì)矛盾加劇，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)成為解決農(nóng)村利益沖突和矛盾的必然道路。這也是解決現(xiàn)代農(nóng)村問(wèn)題、促進(jìn)農(nóng)村和諧的必然選擇。通過(guò)農(nóng)村社區(qū)組織可以增加農(nóng)村社會(huì)群體抵御強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的能力，更好促進(jìn)公平與效率的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題是建設(shè)農(nóng)村社區(qū)的關(guān)鍵問(wèn)題，農(nóng)村土地關(guān)系到農(nóng)民生存的切身利益。在實(shí)踐過(guò)程中，農(nóng)地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全問(wèn)題，造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無(wú)法有序進(jìn)行。由于農(nóng)民處于弱勢(shì)地位且維權(quán)意識(shí)及能力薄弱，一些地方官員，低價(jià)流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，損害農(nóng)民利益。但是隨著農(nóng)村社會(huì)管理體制的健全，基層民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)，以“社區(qū)自治”為目標(biāo)的社區(qū)民主管理體制逐漸建立起來(lái)，不僅能維護(hù)農(nóng)民的相關(guān)利益，也給予了社區(qū)部分自治的權(quán)利，包括農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體土地所有權(quán)等對(duì)土地的處置權(quán)利。農(nóng)村社區(qū)可以代表農(nóng)民的利益，通過(guò)集中各方資源，加強(qiáng)農(nóng)民在利益博弈中的話(huà)語(yǔ)權(quán)，增強(qiáng)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)方面的維權(quán)能力和意識(shí)，更好地維護(hù)農(nóng)民利益。同時(shí)，為農(nóng)民提供表達(dá)意見(jiàn)、參與社會(huì)管理和公共服務(wù)的平臺(tái)，加強(qiáng)基層群眾自治，更好地促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)公平與正義，維護(hù)農(nóng)民發(fā)展權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)和諧。在修訂《土地管理法》時(shí)，我們應(yīng)將農(nóng)村社區(qū)作為重要的土地流轉(zhuǎn)治理機(jī)構(gòu)，發(fā)揮社區(qū)及社區(qū)中的社會(huì)組織在土地利益分享與共享、提高社會(huì)管理效率、降低服務(wù)成本、化解社區(qū)矛盾、提高社區(qū)發(fā)展水平中的基礎(chǔ)作用。

4使所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)適度分離

篇5

內(nèi)容提要: 土地權(quán)利制度創(chuàng)新是《土地管理法》修改的重心。文章論述了如下四個(gè)命題，即，在既有土地物權(quán)體系之下，不宜再創(chuàng)設(shè)一個(gè)新的物權(quán)類(lèi)型“農(nóng)用地使用權(quán)”，也不宜使用“土地抵押權(quán)”這一模棱兩可的術(shù)語(yǔ)，但相關(guān)權(quán)利的物權(quán)變動(dòng)規(guī)則應(yīng)在《土地管理法》之下得以明確；建設(shè)用地使用權(quán)只能采取有償（出讓?zhuān)┖蜔o(wú)償（劃撥）等兩種方式設(shè)立，其期限無(wú)需在 法律 上作出規(guī)定；并非只有本集體 經(jīng)濟(jì) 組織成員才能取得宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)的設(shè)立無(wú)需審批，其流轉(zhuǎn)亦應(yīng)放開(kāi)；土地登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，登記的效力應(yīng)當(dāng)符合《物權(quán)法》的規(guī)定。

一、問(wèn)題的提出

現(xiàn)行《土地管理法》頒布于1986年，其間歷經(jīng)1988年、1998年、2004年三次修改，基本確立了以土地所有權(quán)和土地使用權(quán)為核心的土地權(quán)利制度。《物權(quán)法》對(duì)土地物權(quán)依傳統(tǒng)法理和

（三）宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)：禁止抑或放開(kāi)？

《送審稿》第97條第3款規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體 經(jīng)濟(jì) 組織同意，在保障基本居住條件的前提下，可以將其房屋以及宅基地向符合宅基地申請(qǐng)條件的人員轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與或者出租。 農(nóng)村 村民轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與或者出租宅基地后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。”這一規(guī)則明顯不符合黨的十七屆三中全會(huì)關(guān)于“依法保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)”的精神，其根本出發(fā)點(diǎn)在于“制止濫建住宅或變相商品房開(kāi)發(fā)，以保證耕地和維護(hù)宅基地分配公平”（王衛(wèi)國(guó)、王廣華，2001）。

第一，嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)就使得農(nóng)村房屋和宅基地頓時(shí)“沉淀”，成為不具有充分市場(chǎng)價(jià)值的“死資產(chǎn)”，體現(xiàn)著對(duì)農(nóng)民及宅基地使用權(quán)的歧視。城鎮(zhèn)農(nóng)民所享有的商品房所有權(quán)及建設(shè)用地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，但農(nóng)民所享有的房屋及宅基地使用權(quán)卻限制流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民房屋及宅基地使用權(quán)無(wú)法成為真正的財(cái)產(chǎn)，明顯體現(xiàn)了城鄉(xiāng)差距，加劇了城鄉(xiāng)二元分治，使城鄉(xiāng)不平等現(xiàn)象更加突出。對(duì)于農(nóng)民而言，房屋和宅基地使用權(quán)往往構(gòu)成其主要財(cái)富形態(tài)，嚴(yán)格限制其流轉(zhuǎn)，直接導(dǎo)致資產(chǎn)消費(fèi)，農(nóng)民無(wú)從以之變現(xiàn)或擔(dān)保融資，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益被制度性損害。同時(shí)，嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也造成農(nóng)村大量住宅閑置，不利于資源的有效配置和合理利用（張新寶等，2009）?！半S著我國(guó) 工業(yè) 化和城市化的深入 發(fā)展 ，在城市經(jīng)濟(jì)轄區(qū)范圍內(nèi)，農(nóng)村尤其是 交通 便利、地勢(shì)優(yōu)越的城鄉(xiāng)結(jié)合部，宅基地滿(mǎn)載著巨大的可以近期實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益，催生了宅基地交易隱型市場(chǎng)的形成和發(fā)展?！保◤埿聦毜龋?009）由宅基地使用權(quán)隱型交易所引起的大量糾紛直接造成了社會(huì)不穩(wěn)定的隱患，由“小產(chǎn)權(quán)房”所引發(fā)的各類(lèi)問(wèn)題不斷顯現(xiàn)，久而久之，又將成為新的懸而未決的 歷史 遺留問(wèn)題。

第二，不可否認(rèn)的是，宅基地使用權(quán)既是農(nóng)民的一類(lèi)財(cái)產(chǎn)，同時(shí)又是農(nóng)民生活保障的一大手段，亦即，宅基地使用權(quán)同時(shí)具有了財(cái)產(chǎn)性和保障性。制度設(shè)計(jì)之時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)置重的是其財(cái)產(chǎn)性，還是保障性？如果它是一項(xiàng)權(quán)利，卻為何又不具備權(quán)利的基本權(quán)能？宅基地使用權(quán)在設(shè)立方面固然有其特殊之處，但它一經(jīng)設(shè)立，就成為農(nóng)民的私權(quán)，理應(yīng)可由其權(quán)利人自由處分，不能僅因其福利性而限制其自由處分。試想，城鎮(zhèn)居民福利分房一定年限后還可以自由流轉(zhuǎn)，為何宅基地使用權(quán)的取得具有福利色彩，就不可自由流轉(zhuǎn)了呢？我們既承認(rèn)宅基地使用權(quán)是農(nóng)民的一類(lèi)財(cái)產(chǎn)，但又基于其保障性嚴(yán)格限制其流轉(zhuǎn)，表面上看好像是保護(hù)農(nóng)民的生存利益，防止農(nóng)民陷入“失地、失房”的絕境，但是，嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)本身使得宅基地使用權(quán)的價(jià)值無(wú)法顯化并得到實(shí)現(xiàn)，這是對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯。如果允許流轉(zhuǎn)，農(nóng)民就可以增加財(cái)富收益，農(nóng)民的權(quán)益將會(huì)得到最大化的保障（張新寶等，2009）。同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意的是，雖然 法律 上允許宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但作為“經(jīng)濟(jì)理性人”的農(nóng)民并不一定會(huì)將其宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去，其完全可以根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)狀況及其對(duì)土地的依賴(lài)程度，選擇自己認(rèn)為最能發(fā)揮宅基地效益的利用方式。

綜上所述，本文作者認(rèn)為，現(xiàn)階段宅基地流轉(zhuǎn)制度的改革應(yīng)當(dāng)置重于宅基地的財(cái)產(chǎn)性（用益物權(quán)），將其保障性放在次要位置。

五、土地登記制度：主要爭(zhēng)議及其解決

土地登記制度無(wú)疑是土地權(quán)利制度中的重要一環(huán)。《物權(quán)法》中關(guān)于土地登記問(wèn)題僅僅作了原則性規(guī)定，《送審稿》第三章“土地登記與調(diào)查”專(zhuān)門(mén)規(guī)定了土地登記制度，但從條文內(nèi)容來(lái)看，《送審稿》并未把握《物權(quán)法》關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記制度的立法原意，有些規(guī)則甚至直接與《物權(quán)法》相沖突。

（一）土地登記與發(fā)證之間是什么關(guān)系？

在物權(quán)法之下，包括土地在內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)，以登記為其公示方法，其中，不動(dòng)產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)，由登記機(jī)構(gòu)管理；不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)是登記機(jī)構(gòu)依不動(dòng)產(chǎn)登記簿的記載向權(quán)利人頒發(fā)的證明權(quán)利人享有該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的證明[11]。由此可見(jiàn)，不動(dòng)產(chǎn)登記簿是確定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的最終法律證明文件，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)僅僅是一種證明，其目的在于簡(jiǎn)化不動(dòng)產(chǎn)交易當(dāng)事人之間證明不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的成本，并不享有法定的公示公信力。因此，在土地登記中，土地登記簿是土地物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)，而土地權(quán)利證書(shū)僅僅是權(quán)利人享有相關(guān)權(quán)利的證明，土地權(quán)利證書(shū)極易偽造、變?cè)?，但土地登記簿卻難以偽造或變?cè)?，在相關(guān)制度設(shè)計(jì)中，置重的應(yīng)是土地登記簿，而非土地權(quán)利證書(shū)?！端蛯徃濉返?3條規(guī)定：“土地權(quán)利登記，由土地權(quán)利人自己或者委托土地登記機(jī)構(gòu)向縣級(jí)以上人民政府申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀耐恋貦?quán)利經(jīng)依法確認(rèn)后，由縣級(jí)以上人民政府核發(fā)土地權(quán)利證書(shū)?！辈⑽蠢迩宓怯浥c發(fā)證之間的關(guān)系，應(yīng)予修正。

(二)土地登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一了嗎？

《物權(quán)法》雖然規(guī)定了統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記制度，但在我國(guó)目前房地分離的行政管理模式之下，尚難執(zhí)行?！端蛯徃濉废冉y(tǒng)一土地登記，實(shí)為可取。但其條文之間卻并未做到此點(diǎn)。統(tǒng)一土地登記意味著土地登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，但是《送審稿》第23條規(guī)定：“土地權(quán)利登記，由土地權(quán)利人自己或者委托土地登記機(jī)構(gòu)向縣級(jí)以上人民政府申請(qǐng)”；第24條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)土地權(quán)利證書(shū)。單位和個(gè)人依法使用的國(guó)家所有的土地，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)土地權(quán)利證書(shū)。土地抵押權(quán)、地役權(quán)由縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)登記造冊(cè)，核發(fā)土地權(quán)利證書(shū)。中央國(guó)家機(jī)關(guān)的土地由國(guó)務(wù)院管理機(jī)關(guān)事務(wù)的工作機(jī)構(gòu)確認(rèn)使用主體和用途后登記，核發(fā)土地權(quán)利證書(shū)?！痹谶@里，土地登記機(jī)構(gòu)一會(huì)是“縣級(jí)以上人民政府”，一會(huì)是“縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)”，并未統(tǒng)一。

此外，《土地登記辦法》規(guī)定，集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)（不含土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）由國(guó)土資源行政主管部門(mén)辦理登記[12]。集體土地所有證、集體土地使用證等土地權(quán)利證書(shū)也由國(guó)土資源行政主管部門(mén)依土地登記簿頒發(fā)。而依《農(nóng)村土地承包法》和農(nóng)業(yè)部的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的管理職能由農(nóng)業(yè)行政部門(mén)負(fù)責(zé)，依《農(nóng)村土地承包法》管理[13]，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)的發(fā)放、管理，也就成了農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)的職責(zé)。同時(shí)，由農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)管理“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證登記簿”，“記載農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本內(nèi)容”[14]。由此可見(jiàn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記由農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)[15]，從而產(chǎn)生了“多頭登記、多頭管理”這一廣受詬病的弊端。集體土地所有權(quán)由國(guó)土資源管理部門(mén)登記、頒證，為何集體土地所有權(quán)之上所設(shè)定的用益物權(quán)——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要由農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)登記、頒證？包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)在內(nèi)的集體土地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)、地役權(quán)等集體土地之上的他物權(quán)均由國(guó)土資源管理部門(mén)登記、頒證，為何唯獨(dú)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這種集體土地之上的他物權(quán)由農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)登記、頒證？為此，本文作者建議，《土地管理法》的修改應(yīng)當(dāng)突破行政管理權(quán)限的區(qū)分，還原土地登記的公示屬性和服務(wù)功能，規(guī)定統(tǒng)一的土地登記機(jī)構(gòu)。

(三)土地登記究竟是土地物權(quán)的生效要件還是對(duì)抗要件？

登記依其內(nèi)容、效力等的不同為標(biāo)準(zhǔn)可分為登記生效主義和登記對(duì)抗主義。登記生效主義是指物權(quán)的設(shè)定以登記為發(fā)生效力的要件，換言之，未經(jīng)登記，物權(quán)不僅不能對(duì)抗第三人，而且在當(dāng)事人之間也無(wú)約束力；登記對(duì)抗主義是指物權(quán)依當(dāng)事人間的合意即設(shè)定，但未經(jīng)登記，不得對(duì)抗第三人。換言之，當(dāng)事人之間依合意成立物權(quán)后，對(duì)于第三人而言，未經(jīng)登記者并非無(wú)效，只是當(dāng)事人不能主張其有效。《送審稿》第25條第1款規(guī)定：“土地權(quán)利的設(shè)立、變更和消滅，自載于土地登記簿時(shí)發(fā)生效力。”因此，前述各種土地權(quán)利，未經(jīng)登記，不生效力。但是物權(quán)法之下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立，無(wú)須登記即生效力；宅基地使用權(quán)也無(wú)須登記依審批即可設(shè)立；地役權(quán)自地役權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立，但未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人?！端蛯徃濉放c《物權(quán)法》之間明顯存在沖突，應(yīng)予修正。

六、結(jié) 語(yǔ)

《土地管理法》修改實(shí)為關(guān)涉蕓蕓眾生的大事，以此為契機(jī)完善我國(guó)的土地權(quán)利體系，無(wú)疑是修法時(shí)所要考量的重要問(wèn)題。土地權(quán)利本屬一種私權(quán)，但《送審稿》在有關(guān)土地權(quán)利制度的設(shè)計(jì)中，行政權(quán)力對(duì)土地權(quán)利的過(guò)多干預(yù)，直接導(dǎo)致了土地權(quán)利的公法化，影響了土地權(quán)利作為私法權(quán)利的基本屬性。這也導(dǎo)致土地權(quán)利很難從《土地管理法》中走出來(lái)而進(jìn)入《物權(quán)法》中去。《送審稿》中有關(guān)土地權(quán)利的制度根植于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。淡化土地權(quán)利的行政色彩，還原其作為物權(quán)的本性，是改革現(xiàn)行土地權(quán)利制度的第一步。

注釋:

[1] 如《物權(quán)法》第151條和153條分別規(guī)定：“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理?！?；“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)m用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！?/p>

[2] 雖然《土地管理法》以土地管理關(guān)系為其調(diào)整重心，但不容否認(rèn)的是，《土地管理法》也調(diào)整土地權(quán)利關(guān)系（民事關(guān)系），并且以土地權(quán)利關(guān)系為其基礎(chǔ)?，F(xiàn)行《土地管理法》第二章“土地所有權(quán)和使用權(quán)”幾乎全部是調(diào)整土地權(quán)利關(guān)系的規(guī)范；第五章“建設(shè)用地”中關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立、轉(zhuǎn)讓等的規(guī)定也屬于民事規(guī)范。

[3] 雖然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和地役權(quán)也屬于土地權(quán)利體系中的重要組成部分，但前者適用《農(nóng)村土地承包法》，后者在《物權(quán)法》中已作詳細(xì)規(guī)定，實(shí)施近三年來(lái)并無(wú)大礙，無(wú)需在《土地管理法》中作出更為具體的規(guī)定。有鑒于此，本文未將這兩種土地權(quán)利納入討論范圍。此外，土地用益物權(quán)之上所設(shè)定的抵押權(quán)主要是建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)、宅基地使用權(quán)抵押權(quán)和地役權(quán)抵押權(quán)，其中，建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)已在《物權(quán)法》中作了充分的規(guī)范，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)在物權(quán)法之下極受限制（基于《土地管理法》與《農(nóng)村土地承包法》在調(diào)整范圍上的區(qū)分，土地管理法修改未將此納入調(diào)整范圍）；宅基地使用權(quán)抵押權(quán)為物權(quán)法所禁止；地役權(quán)抵押權(quán)和地役權(quán)所依附之其他用益物權(quán)的抵押權(quán)同時(shí)設(shè)立，不具有獨(dú)立討論的必要，因此，本文未將抵押權(quán)的創(chuàng)新問(wèn)題納入討論范圍。

[4] 就本類(lèi)農(nóng)用地而言，實(shí)行什么經(jīng)營(yíng)制本是土地所有權(quán)人——農(nóng)民集體自主決定的事項(xiàng)，但依現(xiàn)行法的規(guī)定，家庭承包經(jīng)營(yíng)制就多少帶有了點(diǎn)強(qiáng)制性的味道。未實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制、未設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的地區(qū)畢竟只是少數(shù)，而且各有其不同的原因，再就此規(guī)定一個(gè)“農(nóng)用地使用權(quán)”來(lái)穩(wěn)定一個(gè)當(dāng)事人本不想穩(wěn)定的土地利用關(guān)系，是否妥適，還值商榷。

[5] 就本類(lèi)農(nóng)用地而言，《物權(quán)法》第134條規(guī)定：“國(guó)家所有的農(nóng)用地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)的，參照本法的有關(guān)規(guī)定?！庇纱丝梢?jiàn)，此種農(nóng)用地可以設(shè)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，無(wú)需另行規(guī)定即可在現(xiàn)有制度框架內(nèi)發(fā)展。

[6] 因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)采取登記對(duì)抗主義，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不經(jīng)登記，自土地承包經(jīng)營(yíng)合同生效即可設(shè)立；登記只是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生物權(quán)性流轉(zhuǎn)時(shí)起著對(duì)抗第三人的作用。

[7] 當(dāng)然，依《物權(quán)法》第180條第1款第7項(xiàng)關(guān)于“法律、行政法規(guī)與禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)”均可以抵押的規(guī)定，有可能出現(xiàn)建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)（該款第2項(xiàng)）、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)（該款第3項(xiàng)）之外的權(quán)利抵押權(quán)，如海域使用權(quán)抵押權(quán)等。

[8] 不過(guò)，在我國(guó)現(xiàn)行法之下，為防止國(guó)有土地資源的流失，促進(jìn)國(guó)有土地資源的合理利用，無(wú)償設(shè)立（劃撥）受到了嚴(yán)格限制。

[9] 既然是依行政許可所取得的權(quán)利，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓的外，不得轉(zhuǎn)讓?zhuān)▍⒁?jiàn)《中華人民共和國(guó)行政許可法》第2條）。這也成了我國(guó)現(xiàn)行法上和物權(quán)法立法討論中對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)予以嚴(yán)格限制的邏輯起點(diǎn)。

[10] 根據(jù)《行政許可法》第12條和第13條的規(guī)定，可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)僅限于：（1）直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)；（2）有限 自然 資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)；（3）提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)；（4）直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過(guò)檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)；（5） 企業(yè) 或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項(xiàng)；（6）法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項(xiàng)。即使是上述事項(xiàng)，通過(guò)下列方式能夠予以規(guī)范的，也可以不設(shè)行政許可：（1）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（2）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；（3）行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；（4）行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。

[11] 《物權(quán)法》第16條和17條分別規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)。不動(dòng)產(chǎn)登記簿由登記機(jī)構(gòu)管理?！?；“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)是權(quán)利人享有該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的證明。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)記載的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)與不動(dòng)產(chǎn)登記簿一致；記載不一致的，除有證據(jù)證明不動(dòng)產(chǎn)登記簿確有錯(cuò)誤外，以不動(dòng)產(chǎn)登記簿為準(zhǔn)?！?/p>

[12] 《土地登記辦法》所新創(chuàng)的“集體用地使用權(quán)”一語(yǔ)有違物權(quán)法定原則（鄭清賢，2008）。

[13] 《農(nóng)村土地承包法》第11條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門(mén)分別依照國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村土地承包及承包合同管理的指導(dǎo)?？h級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門(mén)分別依照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理?！?/p>

[14] 《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)管理辦法》第9條、第10條。

[15] 從《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)管理辦法》第10條的規(guī)定內(nèi)容來(lái)看，所謂“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證登記簿”可供農(nóng)村土地承包方查閱、復(fù)制，使之具備了物權(quán)登記的性質(zhì)，又與《農(nóng)村土地承包法》第23條所規(guī)定的“登記”的職能不一致。

參考 文獻(xiàn) ：

高圣平，2009：《擔(dān)保法論》，北京：法律出版社。