城鄉(xiāng)低保一體化精選(五篇)

序言：作為思想的載體和知識(shí)的探索者，寫作是一種獨(dú)特的藝術(shù)，我們?yōu)槟鷾?zhǔn)備了不同風(fēng)格的5篇城鄉(xiāng)低保一體化，期待它們能激發(fā)您的靈感。

篇1

關(guān)鍵詞：最低生活保障制度 一體化

十報(bào)告提出，要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)。要堅(jiān)持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。

河北省自1997年起，各市縣開始建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度；2005年11月起，各市縣又建立起了農(nóng)村最低生活保障制度，這樣全省形成了一個(gè)城鄉(xiāng)有別的二元最低生活保障體系。雖然經(jīng)過(guò)十五年的發(fā)展，城鎮(zhèn)和農(nóng)村的低保制度都有所發(fā)展，但是農(nóng)村低保制度發(fā)展明顯落后于城鎮(zhèn)低保，加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，進(jìn)一步固化了城鄉(xiāng)壁壘，不利于社會(huì)和諧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1 河北省最低生活保障制度城鄉(xiāng)差異現(xiàn)狀

1.1 制度差異

最低生活保障制度是以保障貧困群體基本生活需求為主要目標(biāo)的社會(huì)救助制度，是社會(huì)救助制度中最基礎(chǔ)的部分。河北省非常注重低保制度的依法運(yùn)行，頒布了一系列相關(guān)的規(guī)范性文件。2000年10月《河北省城市居民最低生活保障實(shí)施辦法》正式實(shí)施，標(biāo)志著河北省城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度走上了法制化軌道。2006年河北省了《關(guān)于適當(dāng)提高城鎮(zhèn)居民最低生活保障補(bǔ)助水平有關(guān)問(wèn)題的通知》，提高了城鎮(zhèn)居民低保的保障水平，切實(shí)保障了低保對(duì)象的基本生活。有農(nóng)村低保方面，2005年5月河北省政府了《關(guān)于建立和完善農(nóng)村居民最低生活保障制度的通知》，標(biāo)志著河北省農(nóng)村居民最低生活保障制度全面建立并實(shí)施。2007年頒布了《河北省人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村最低生活保障制度的意見》，為全省農(nóng)村低保制度的運(yùn)行提供了明確的方向和基本保障；同年，河北省民政廳和河北省財(cái)政廳聯(lián)合制定了《河北省農(nóng)村最低生活保障家庭收入核定辦法》，為農(nóng)村低保戶標(biāo)準(zhǔn)的確定提供了可行依據(jù)。

1.2 覆蓋率差異

河北省是2005年開始實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度，當(dāng)年的覆蓋人數(shù)是34.8萬(wàn)人，經(jīng)過(guò)幾年的努力，到了2012年增加到208.2萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)24.8%。截止2013年1月，河北省的農(nóng)村最低生活保障人數(shù)為207.8萬(wàn)人，城鎮(zhèn)最低生活保障人數(shù)為77.3萬(wàn)人。城鎮(zhèn)和農(nóng)村的低保制度在發(fā)展過(guò)程中，在覆蓋人數(shù)和覆蓋率方面存在一定差異和特點(diǎn)。

河北省低保制度剛建立的幾年，發(fā)展速度非常快， 2005年、2006年、2007年、2008年、2009年農(nóng)村低保的覆蓋率分別為0.8%、1.6%、2.9%、4.2%和4.4%，到了2011年覆蓋率為5.3%（見表1）。與城鎮(zhèn)低保相比，農(nóng)村低保制度的覆蓋率在2005年時(shí)遠(yuǎn)低于城市低保覆蓋率，到2008年這一覆蓋率開始高于城市，2005至2009年河北省城鎮(zhèn)低保制度覆蓋率分別為3.17%、3.24%、3.17%、3.20%、2.89%，2009年這一趨勢(shì)仍在持續(xù)（見表1）。

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1.3 保障水平差異

河北省最低社會(huì)保障制度建立以來(lái)，發(fā)展的速度很快，尤其是“十一五”期間，河北省不斷增加對(duì)城鄉(xiāng)低保群眾的投入，保障標(biāo)準(zhǔn)逐年提高。但是受我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)影響，城鄉(xiāng)低保水平存在較大的差距。農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)由2006年的725元/年增加到2011年的1493元/年，達(dá)到了全國(guó)平均水平。到了2012年，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)又提高到1847元/年。城鎮(zhèn)低保保障標(biāo)準(zhǔn)也由2006年的154.5元/月增加到2011年的265元/月，人均月補(bǔ)差從71元提高到163元。到了2012年，城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)提高到335元/月。

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從上表可以看出，雖然近年來(lái)，農(nóng)村和城鎮(zhèn)的低保水平都有所增長(zhǎng)，但兩者依然差距明顯，城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)都在農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的兩倍以上。

2 河北省城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度一體化的可行性

2.1 制度基礎(chǔ)

黨的十報(bào)告明確提出，要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，把全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系作為全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)，明確了推進(jìn)社會(huì)保障制度改革和事業(yè)發(fā)展的基本方針和重大舉措。

河北省政府一直非常重視最低生活保障制度的建設(shè)， 河北省人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃指出要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，要全面落實(shí)《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，堅(jiān)持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的方針，不斷完善社會(huì)保障制度，穩(wěn)步提高社會(huì)保障水平，初步實(shí)現(xiàn)人人享有基本社會(huì)保障。城鄉(xiāng)低保的一體化適應(yīng)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，保障和改善民生的需要，而且也具備了中央和地方政府社會(huì)政策的支持，其發(fā)展的速度必會(huì)大大推進(jìn)。

2.2 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

最低生活保障制度的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，需要大量的資金投入，其資金來(lái)源主要是國(guó)家財(cái)政。各級(jí)政府財(cái)政實(shí)力的充沛是低保城鄉(xiāng)一體化的必要條件。中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)了改革開放三十多年的全面、高速發(fā)展，已經(jīng)積累了建設(shè)全面小康社會(huì)的雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。2012年河北省國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)中有進(jìn)，經(jīng)初步核算，全省生產(chǎn)總值26575億元，按可比價(jià)格計(jì)算，比上年增長(zhǎng)9.6%。2012年，河北省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入20543元，同比增長(zhǎng)12.3%，農(nóng)村居民人均純收入8081元，增長(zhǎng)13.5%，兩者均幅均高于GDP增幅。2013年河北地區(qū)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)目標(biāo)是9%，全國(guó)有24個(gè)省區(qū)將GDP增長(zhǎng)目標(biāo)定在10%及以上，中國(guó)經(jīng)濟(jì)起穩(wěn)回升跡象明顯。在這樣的經(jīng)濟(jì)背景下，社會(huì)保障制度的投入必定要增加。而且城鄉(xiāng)居民收入的增長(zhǎng)，也有利于他們積極參與社會(huì)保障制度一體化的建設(shè)。

3 河北省城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度一體化的具體措施

3.1 完善低保法律法規(guī)

法制化是現(xiàn)代社會(huì)保障制度運(yùn)行的重要特征和原則。縱觀世界發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障制度的發(fā)展演變，我們可以看到這些國(guó)家在社會(huì)保障制度的發(fā)展過(guò)程中，都十分重視相關(guān)法律制度的制定、修改和完善。河北省最低生活保障制度的建立和發(fā)展也是在一系列的法律法規(guī)的指引下進(jìn)行的，但是已出臺(tái)實(shí)施的這些文件都是以“意見”“辦法”命名，從法律的角度來(lái)看都屬于相關(guān)部門的規(guī)章或者政府文件，并不是嚴(yán)格意義上的法律。雖然從實(shí)施主體上來(lái)講，最低生活保障制度都是由地方政府負(fù)責(zé)的，但是國(guó)家層面的相關(guān)法律可以起到權(quán)威的規(guī)范作用，也有助于我國(guó)社保制度一體化的推進(jìn)和最終完成。所以，國(guó)家應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)立法，如制訂《社會(huì)求助法》以促進(jìn)最低生活保障制度的發(fā)展。

3.2 加大政府投資力度，多方面籌集資金

低保資金尤其是農(nóng)村低保資金的不充足是制約城鄉(xiāng)低保一體化的重要因素，資金充足是低保一體化順利進(jìn)行的必備條件。首先，應(yīng)該加大政府在低保制度的投資。低保制度一體化的原則之一是政府主導(dǎo)，其主導(dǎo)作用的體現(xiàn)之一就是其財(cái)政主導(dǎo)作用。不管是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村低保制度，政府都發(fā)揮著不可或缺的作用，沒有政府的財(cái)政投入，低保制度就是無(wú)本之木，低保一體化也根本不能實(shí)現(xiàn)。但是由于歷史的原因，我國(guó)社會(huì)保障制度一直存在著重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村的不當(dāng)發(fā)展模式，使得農(nóng)村低保在各方面都大大落后于城市，這也是導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距拉大、城鄉(xiāng)不和諧的重要因素。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保的一體化，加快農(nóng)村低保的發(fā)展、提高農(nóng)村低保水平是其應(yīng)有之義，也是必須要進(jìn)行的重要工作，這就需要加大政府對(duì)農(nóng)村低保的投入力度。而且在城鄉(xiāng)低保一體化的改革發(fā)展過(guò)程中，不論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村都需要政府有力的財(cái)政支持，尤其是中西部的不發(fā)達(dá)地區(qū)。再次，應(yīng)當(dāng)拓寬低保資金的來(lái)源渠道，在政府投資之外，盡可能地吸引更多的資金投入，比如慈善捐款等。

3.3 搭建社區(qū)管理平臺(tái)，加強(qiáng)基層組織建設(shè)

城鎮(zhèn)最低生活保障制度建立的是從中央到地方的管理體制，實(shí)行地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制，本行政區(qū)域內(nèi)的最低生活保障制度的管理工作由縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的民政部門負(fù)責(zé)。由縣級(jí)政府的民政部門、街道辦事處和鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)最低生活保障制度的具體管理審批工作，居民委員會(huì)根據(jù)管理審批機(jī)關(guān)的委托，可以承擔(dān)城鎮(zhèn)最低生活保障制度的日常管理和服務(wù)工作。農(nóng)村最低生活保障制度的管理體制在規(guī)范性方面與城鎮(zhèn)最低生活保障制度還存在一定差距。在大多數(shù)地區(qū)，從事農(nóng)村最低生活保障工作的基層人員還是從事傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)工作的人員，而且大多數(shù)農(nóng)村基層經(jīng)費(fèi)和人員不足、工作人員的整體文化水平不高、管理不到位，出現(xiàn)大量的人情保等不合規(guī)的現(xiàn)象，工作的隨意性大，難以保證低保制度的公平和公正性。最低生活保障制度作為一種公眾制度，其管理的規(guī)范化和制度化方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)，在一體化的背景之下，更應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一低保的管理方法和制度。

城鄉(xiāng)一體化的低保制度的建立，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基層組織的建設(shè)和管理。基層組織對(duì)于本區(qū)居民的實(shí)際情況能夠很好地把握，便于保低工作的宣傳和開展，有利于救助對(duì)象的準(zhǔn)確界定，使低保資金達(dá)到理想的發(fā)放效果。而且一旦低保家庭的收入發(fā)生變化，基層組織能夠比較快地了解和掌握情況，來(lái)督促低保對(duì)象退出，優(yōu)化低保資金配置。

參考文獻(xiàn)：

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[3]郝悅，呂學(xué)靜.探析最低生活保障制度的城鄉(xiāng)差異[J].人口與經(jīng)濟(jì)，2009（4）：96.

篇2

關(guān)鍵詞： 城鄉(xiāng)； 保護(hù)； 農(nóng)民； 權(quán)益

中圖分類號(hào)： F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1009-8631（2011）01-0011-01

城鄉(xiāng)一體化，從政策和實(shí)踐層面看，涉及三個(gè)根本性的問(wèn)題――錢從哪里來(lái)，人往哪里去，農(nóng)民的土地權(quán)益怎么保護(hù)。筆者認(rèn)為，不僅要不斷增加財(cái)政“三農(nóng)”資金投入總量，保持較高增速，而且要逐步提高比重，把財(cái)政支農(nóng)的蛋糕做大；不僅要保障中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資增量部分主要用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，而且要保障各級(jí)政府土地出讓收益優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；不僅要強(qiáng)調(diào)增加財(cái)政“三農(nóng)”資金投入，而且要重視引導(dǎo)更多的信貸資金和社會(huì)資金投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。農(nóng)民工向市民角色的轉(zhuǎn)型是大勢(shì)所趨，不可逆轉(zhuǎn)。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中要保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，要讓農(nóng)民吃下一顆長(zhǎng)效定心丸，不能再折騰農(nóng)民了。

一、“十二五”期間農(nóng)民工市民化進(jìn)程會(huì)更快

農(nóng)民工向市民角色的轉(zhuǎn)型是大勢(shì)所趨，不可逆轉(zhuǎn)。“十二五”期間，農(nóng)民工市民化進(jìn)程會(huì)更快。第一，它是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的需要，如果我們不徹底轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，就不能為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展、為農(nóng)村的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)基本的條件。第二，如果不推進(jìn)農(nóng)民工的市民化，城鎮(zhèn)化就不可能健康發(fā)展。現(xiàn)在統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)常住人口當(dāng)中，每四個(gè)里面就有一個(gè)是外來(lái)的流動(dòng)人口，主要是農(nóng)民工群體，這些人在城市沒有歸屬感，也沒有人真正認(rèn)為他們就是城市人。這說(shuō)明中國(guó)的城鎮(zhèn)化不徹底，是夾生的，質(zhì)量不高。第三，農(nóng)民工這么龐大的群體，如果不能夠融入城市，甚至受到一些歧視，享受不到同等的權(quán)利，會(huì)積累很多的矛盾。

實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工向市民角色轉(zhuǎn)型，是一個(gè)順應(yīng)億萬(wàn)農(nóng)民工意愿和我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)要求的重大轉(zhuǎn)變。從我國(guó)農(nóng)民工流動(dòng)和就業(yè)的一些重要特征看，推進(jìn)農(nóng)民工市民化已經(jīng)有了一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。農(nóng)民工就業(yè)的穩(wěn)定性得到顯著提升，流動(dòng)的“家庭化”趨勢(shì)明顯。完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、常年在外打工的農(nóng)民工比例已經(jīng)占到較大比重。目前，上世紀(jì)80年代以后出生的、年滿16周歲以上的青年農(nóng)民工已經(jīng)超過(guò)1億人。新生代農(nóng)民工多數(shù)不具備從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技能，不會(huì)再回到農(nóng)村。雖然在戶籍上還是歸屬于農(nóng)民，但他們中的多數(shù)人，在城市成長(zhǎng)、甚至出生在城市，融入城市的意愿強(qiáng)烈。

農(nóng)民工的市民化不僅關(guān)系到內(nèi)需，更關(guān)系到民生。城鎮(zhèn)化要真正體現(xiàn)以人為本，必須把解決農(nóng)民工這個(gè)龐大群體的民生問(wèn)題放在一個(gè)更加重要的位置上。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組最近對(duì)6300多位農(nóng)民工的問(wèn)卷調(diào)查，農(nóng)民工迫切需要解決的問(wèn)題排序是這樣的：第一位是提高工資收入水平，其次是健全社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題，第三是解決住房問(wèn)題，第四位是解決在城市看病難問(wèn)題，其他問(wèn)題有：改善勞動(dòng)條件、子女享受平等教育等。

近年來(lái)，各地各部門高度重視，將農(nóng)民工工作擺在重要位置，在推進(jìn)農(nóng)民工市民化方面進(jìn)行了很多有益的探索。但總的來(lái)看，保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制還沒有形成；農(nóng)民工進(jìn)得了城，但留不下的問(wèn)題仍很突出；農(nóng)民工管理制度還沒有從根本上擺脫城鄉(xiāng)分割二元體制的影響，我們現(xiàn)在的政策與農(nóng)民工的需求相比還有很大的距離。

去年以來(lái)，對(duì)戶籍制度改革多有討論，有13個(gè)省已經(jīng)宣布改變城鄉(xiāng)二元戶籍制度，并統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶籍。但根據(jù)去年對(duì)五個(gè)進(jìn)行戶籍制度改革的城市的調(diào)研，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，戶籍是統(tǒng)一了，但沒有一個(gè)城市在統(tǒng)一戶口以后，做到讓這些外來(lái)的常住人口跟本地的常住人口的福利待遇真正實(shí)現(xiàn)均等化。

農(nóng)民工變市民，不是簡(jiǎn)單地改寫戶口本。農(nóng)民工市民化的過(guò)程，實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)均等化的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，戶口的轉(zhuǎn)換是形，服務(wù)的分享是實(shí)。市民化是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，服務(wù)的完善不可能一蹴而就。對(duì)于已經(jīng)具備條件的公共服務(wù)項(xiàng)目，如義務(wù)教育、就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)教育、計(jì)劃生育等，應(yīng)率先實(shí)現(xiàn)同等對(duì)待。與城市戶籍緊密掛鉤的低保、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等，也要逐步覆蓋符合條件的農(nóng)民工。筆者建議，城市應(yīng)該以開放和包容的胸襟，對(duì)農(nóng)民工由排斥到接納，由管制轉(zhuǎn)向服務(wù)，逐漸改變他們這種邊緣人的社會(huì)地位。

二、只有地政穩(wěn)定，社會(huì)才能安定

農(nóng)民與土地是唇齒相依，只有土地定權(quán)，農(nóng)民才能夠定心。只有讓每個(gè)農(nóng)民拿到一個(gè)像結(jié)婚證一樣有法律效力的土地權(quán)利證書，農(nóng)民心里才踏實(shí)。只有地政穩(wěn)定，社會(huì)才能安定。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“三農(nóng)”問(wèn)題目前的核心是土地問(wèn)題，焦點(diǎn)、難點(diǎn)、重點(diǎn)、分歧點(diǎn)都在土地問(wèn)題上。

土地問(wèn)題現(xiàn)在大家最關(guān)注的就是農(nóng)民工在城市落戶定居后，農(nóng)村的承包地、宅基地怎么辦？有的專家提出，給農(nóng)民工城市戶口，讓他們享受公共服務(wù)，他們卻不放棄土地，這不公平、不合理。

首先要講清土地是哪里來(lái)的，土地不是國(guó)家無(wú)償給農(nóng)民的一種福利，土地對(duì)農(nóng)民來(lái)講意味著什么呢？土地是一種生產(chǎn)要素，土地是農(nóng)民的生存保障，更重要的是，土地是農(nóng)民祖祖輩輩積攢下來(lái)的一種財(cái)產(chǎn)。所以說(shuō)我覺得不能老惦記農(nóng)民這塊地，老是去跟農(nóng)民比不公平。實(shí)際上我們這么多年以來(lái)，對(duì)城市比對(duì)農(nóng)村，我們的政策要優(yōu)惠多了。如果農(nóng)民工平等享受公共服務(wù)的權(quán)利，要以放棄土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為代價(jià)才能獲得，這是對(duì)農(nóng)民更大的不公平。

在我們對(duì)6300多位農(nóng)民工的調(diào)查中，回答“你如果在城市落戶定居以后，怎么處置自己承包地？”這一問(wèn)題時(shí)，80%的人希望保留，自己種，或者出租；6.6%的人認(rèn)為，戶口換土地，若有償，可以放棄；只有2.6%的人認(rèn)為有戶口以后，就可以無(wú)償放棄。

在城市落戶定居以后，農(nóng)村宅基地怎么辦？66.7%的人選擇要保留；12.3%的人說(shuō)要有償轉(zhuǎn)讓；若給戶口是可以有償放棄的，只占到4.7%；有11.4%的人認(rèn)為可以拿著宅基地置換城市的住房。

上述數(shù)據(jù)表明大多數(shù)農(nóng)民工不愿意為一紙戶口輕易放棄農(nóng)村的承包地、宅基地，他們是理性的。

在中國(guó)，任何一個(gè)政策，如果違背農(nóng)民的意愿，肯定要失敗，各個(gè)地方搞戶籍制度改革，如果就盯讓農(nóng)民放棄承包地和宅基地上，肯定走不通，農(nóng)民也不會(huì)答應(yīng)。農(nóng)村的改革最重要的一個(gè)成果就是不斷強(qiáng)化農(nóng)民的土地權(quán)利，如果農(nóng)民工在城市落戶硬與農(nóng)民放棄土地權(quán)利掛鉤，可能會(huì)對(duì)農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益造成更大的損害。

近年來(lái)，宅基地整理與村莊整治在不少地區(qū)推進(jìn)很快，明顯的好處是節(jié)約了用地，為城鎮(zhèn)發(fā)展和工業(yè)建設(shè)爭(zhēng)取了用地指標(biāo)。但工業(yè)和城市發(fā)展缺地，不能主要靠“拆村騰地”來(lái)解決，盤活城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地也有很大潛力；城市建設(shè)缺錢，更不能靠開發(fā)經(jīng)營(yíng)農(nóng)村集體建設(shè)用地來(lái)籌措，必須最大限度地讓農(nóng)民分享開發(fā)經(jīng)營(yíng)集體建設(shè)用地帶來(lái)的收益，真正能夠造福農(nóng)民。

現(xiàn)在許多地方建設(shè)用地指標(biāo)緊缺，城市拆遷的成本越來(lái)越高，搞城市化缺地怎么辦？就是讓農(nóng)民上樓？筆者認(rèn)為，在城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)可能有它的合理性，如果農(nóng)民住到樓上去務(wù)農(nóng)，而我們的目的只是為了要地，這肯定要出問(wèn)題。另外，現(xiàn)在很多城市發(fā)展的資金來(lái)源是靠經(jīng)營(yíng)土地，下一步可能會(huì)把城鄉(xiāng)的土地一塊經(jīng)營(yíng)，把農(nóng)村的建設(shè)用地拿過(guò)來(lái)出讓，抵押貸款，錢全部用于城市建設(shè)，這不是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

篇3

內(nèi)容摘要:本文認(rèn)為在制度適應(yīng)的視角下,由于征地補(bǔ)償制度,現(xiàn)行的戶籍制度以及土地產(chǎn)權(quán)制度的問(wèn)題,導(dǎo)致了失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度建設(shè)出現(xiàn)困難,因此應(yīng)該相應(yīng)改革或者改進(jìn)現(xiàn)有的征地、戶籍以及土地產(chǎn)權(quán)政策制度,確保失地農(nóng)民養(yǎng)老保障利益不被侵害。

關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)一體化 失地農(nóng)民 養(yǎng)老保障 制度適應(yīng)

城郊失地農(nóng)民是城鄉(xiāng)一體化的必然產(chǎn)物

在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中,需要城市與鄉(xiāng)村兩個(gè)不同特質(zhì)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)單元和人類聚落空間在一個(gè)相互依存的區(qū)域范圍內(nèi)謀求融合發(fā)展、協(xié)調(diào)共生,而城郊則是城市和農(nóng)村共同依存空間范圍的聯(lián)系紐帶。從分布地區(qū)來(lái)看,土地被征用主要集中在大中城市的郊區(qū)。據(jù)四川省成都市農(nóng)工辦統(tǒng)計(jì),1999年到2004年初,共有失地農(nóng)民59萬(wàn)人。其中,完全失地的農(nóng)民24.78萬(wàn)人,人均耕地0.3畝以下的農(nóng)民34.23萬(wàn)人,占全市農(nóng)民總數(shù) 10%左右,約占全國(guó)失地農(nóng)民總數(shù) 1/ 70。

絕大數(shù)城郊農(nóng)民的生存狀態(tài)正處在一個(gè)尷尬的境地。在“進(jìn)路”上,由于其文化素質(zhì)和專業(yè)技能低下等因素,他們很難進(jìn)入城市化的生活,成為三無(wú)的困難戶。在“退路”上,由于土地被征用,農(nóng)民失去了基本收入來(lái)源;現(xiàn)行失地農(nóng)民即期補(bǔ)償普遍只能維持3-5年,可持續(xù)的養(yǎng)老保障缺失。據(jù)2007年統(tǒng)計(jì),在北京市自謀職業(yè)的失地農(nóng)民中,自己繳費(fèi)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)不到30%,而江蘇省無(wú)錫市失地農(nóng)民參加各種養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)僅占失地農(nóng)民總數(shù)的15%(楊炳照,2009)。城郊失地農(nóng)民處于養(yǎng)老保障體制的真空地帶,使失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民,嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。

城郊失地農(nóng)民養(yǎng)老保障困境的制度原因分析

(一)征地補(bǔ)償安置制度不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律

1.補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。現(xiàn)有的補(bǔ)償是一種即期性、非可持續(xù)性的補(bǔ)償,既沒體現(xiàn)土地潛在收益,又沒考慮土地對(duì)農(nóng)民承擔(dān)生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能,更沒體現(xiàn)土地市場(chǎng)的供求關(guān)系。這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與飛漲的房地產(chǎn)價(jià)格形成了強(qiáng)烈反差,與國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率極不相稱。例如按《成都市征用土地管理辦法》采取一次性貨幣補(bǔ)償辦法,中心城區(qū)土地被征用可獲得補(bǔ)償6-8萬(wàn)元/人,郊縣為2-4萬(wàn)元/人,中心城區(qū)勞動(dòng)力可得1.8萬(wàn)元,18歲以下 0.6萬(wàn)元,女50歲,男60歲以上為 1.6萬(wàn)元,補(bǔ)償款主要用于生活補(bǔ)償。按城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,只能維持7-8年,而且絕大多數(shù)沒有養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)(劉家強(qiáng)等,2007)。

2.補(bǔ)償安置金額分配不明確。我國(guó)征地補(bǔ)償沒有明確規(guī)定集體和農(nóng)民兩者之間的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償分配比例,集體組織支配著土地補(bǔ)償費(fèi)的大部分。由于集體組織最終決策權(quán)集中在少數(shù)人手中,為尋租提供了有利載體,易侵犯失地農(nóng)民補(bǔ)償權(quán)益。據(jù)有關(guān)資料顯示,改革開放以來(lái),政府通過(guò)征地農(nóng)民的價(jià)格“剪刀差”從農(nóng)民身上拿走了大約2萬(wàn)億元人民幣。各個(gè)主體所占征地成本的比重大約為:政府及各部門60%-70%,農(nóng)村集體25%-30%,而農(nóng)民只占5%-10%,從絕對(duì)量來(lái)看,農(nóng)村集體所得每畝地約為3000-30000元(張壽正,2004)。由于目前對(duì)征地補(bǔ)償安置補(bǔ)助費(fèi)的分配缺乏細(xì)則,造成各地對(duì)征地安置補(bǔ)償費(fèi)分配混亂,這也直接導(dǎo)致了失地農(nóng)民利益受損。

(二)現(xiàn)行戶籍制度的不合理導(dǎo)致城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障二元化

我國(guó)戶籍制度是治安戶籍和人口統(tǒng)計(jì)戶籍的綜合形式。現(xiàn)行戶籍制度更多與糧油供應(yīng)、勞動(dòng)就業(yè)、福利保障、義務(wù)教育等制度緊密聯(lián)系在一起。在此制度上衍生出固化公民先天身份、控制人口自由遷移等附屬職能,這些附屬職能逐漸成為各類保障城鄉(xiāng)差異的重要因素。從保障體制建設(shè)上看,城市的社會(huì)保障已經(jīng)建立起涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、社會(huì)優(yōu)撫和救助,以及最低生活保障等項(xiàng)目的廣覆蓋、多層次的社會(huì)保障體制。但在農(nóng)村,社會(huì)保障卻存在整體性的制度缺失,社會(huì)保障項(xiàng)目殘缺不全。以養(yǎng)老保障為例,目前并未完全普及開展,并且保障的內(nèi)容上還存在很大的差距(孫文基,2006)。而城郊失地農(nóng)民處在一個(gè)尷尬的境地,他們失去土地卻未能完全轉(zhuǎn)變成為城市居民,得不到城市居民享有的各種完善的社會(huì)保障。此外,城郊失地農(nóng)民屬于農(nóng)轉(zhuǎn)非人員已不是單純的農(nóng)民,養(yǎng)老保障歸屬也很難得到一個(gè)合理的回應(yīng)。

(三)土地產(chǎn)權(quán)制度不完備致使農(nóng)民社會(huì)主體地位低下

我國(guó)法律規(guī)定,農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有,農(nóng)民擁有使用權(quán),這從法律上剝奪了農(nóng)民對(duì)土地的處置權(quán)(劉永佶,2004)。盡管農(nóng)民是鄉(xiāng)村地權(quán)的實(shí)際主人,但卻不是法理意義上的所有者,因此在實(shí)際征地過(guò)程中往往處于失語(yǔ)階層,屬于弱勢(shì)階層。他們不能根據(jù)自己的意愿來(lái)決定土地的去留,更沒有與征地單位對(duì)征收土地的補(bǔ)償安置費(fèi)用進(jìn)行定價(jià)和討價(jià)的權(quán)利。此外,農(nóng)民不擁有土地所有權(quán),就喪失了對(duì)土地處置權(quán)以及土地出讓中的增值收益權(quán)。《土地管理法》規(guī)定,農(nóng)村土地依法占有變?yōu)閲?guó)有后,政府成為土地所有權(quán)主體,從而享有土地出讓的增值收益。這樣土地增值收益依然與失地農(nóng)民無(wú)關(guān)。因此,法律對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的規(guī)定,使農(nóng)民失去了對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的索取權(quán),更失去了對(duì)土地出讓金的索取權(quán),不能享受土地增值收益,導(dǎo)致了在土地補(bǔ)償及轉(zhuǎn)型中城郊失地農(nóng)民利益的雙重?fù)p失(公維才,2007)。

城郊失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建構(gòu)

(一)完善征地補(bǔ)償機(jī)制,提升制度的替代性和績(jī)效性

現(xiàn)存補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照土地年均產(chǎn)值計(jì)量的,但若土地的價(jià)值補(bǔ)償僅以土地的產(chǎn)值為依據(jù),就不能體現(xiàn)土地價(jià)值的差異,應(yīng)該以土地收益為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)償。土地賠償費(fèi)及安置補(bǔ)助費(fèi)的多少?zèng)Q定失地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平的高低。首先屬于公共利益征用土地應(yīng)以土地市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ),以相當(dāng)補(bǔ)償為原則,提高征地補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn),一次性足額支付補(bǔ)償安置費(fèi)。其次以土地的市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ),科學(xué)合理地確定土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),提高失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障總體水平。最后必須處理和協(xié)調(diào)好農(nóng)民、集體及政府之間的利益分配關(guān)系,建立科學(xué)的土地利益分配機(jī)制。

(二)改革現(xiàn)行戶籍制度,完善城郊失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體制

失地的現(xiàn)實(shí)只能讓城郊失地農(nóng)民逐步進(jìn)入城市,因此為了社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展應(yīng)該改革現(xiàn)行的戶籍制度,取消城鄉(xiāng)差異,建立完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度。政策的制定者更應(yīng)該建立起專門針對(duì)城郊失地農(nóng)民為參保對(duì)象的險(xiǎn)種,以失地農(nóng)民自愿為前提,將所得補(bǔ)償金全部或大部分用于參加不同檔次的養(yǎng)老保險(xiǎn)。由政府的專門社會(huì)保障機(jī)構(gòu)管理,專門用于解決失地農(nóng)民中的老弱病殘和生活特別困難者的最低生活保障以及養(yǎng)老保障(章安友,2004)。

(三)明確農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán),保護(hù)農(nóng)民各種權(quán)益

根據(jù)我國(guó)產(chǎn)權(quán)理論,農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)用地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)都直接來(lái)自于農(nóng)民集體土地所有權(quán),應(yīng)歸屬于農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)體系中的使用權(quán)。因財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)屬于物權(quán),使用權(quán)則是由這一物權(quán)派生的“準(zhǔn)物權(quán)”。所以,應(yīng)盡快明晰農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán),建立和完善農(nóng)民承包土地所具有“占有、使用、收益、處置”的完整物權(quán)制度,切實(shí)保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)合法權(quán)益。農(nóng)民集體土地權(quán)利其實(shí)質(zhì)意義上是農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)權(quán),分割到農(nóng)民自然人即為私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。國(guó)家實(shí)行土地征用時(shí),應(yīng)以平等的姿態(tài)與農(nóng)民對(duì)等洽談,不應(yīng)再以“居高凌下”的國(guó)家意志作出征地“強(qiáng)制性”行為,而應(yīng)充分尊重農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán),實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地的產(chǎn)權(quán)價(jià)值,確保被征地農(nóng)民的利益(陳彬文,2009)。

(四)構(gòu)建保障機(jī)制,確保制度的操作性和持續(xù)性

政府應(yīng)該更多地承擔(dān)起保障失地農(nóng)民基本生活的責(zé)任。首先,中央應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)資金補(bǔ)貼失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。鑒于征地之后的土地收益主要由地方政府獲得,中央政府可專門設(shè)立“農(nóng)地交易特別稅”,實(shí)行累進(jìn)制,將高出一定水平的貨幣化的級(jí)差收益集中到國(guó)家手里,建立“國(guó)家失地農(nóng)民保障金”。這部分保障金中的一部分就可作為中央補(bǔ)貼失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金來(lái)源。其次,地方各級(jí)政府適當(dāng)提高承擔(dān)比例。征地后的收益主要集中于地方政府。地方政府應(yīng)適當(dāng)提高承擔(dān)比例,減輕失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)(林黎,2009)。

參考文獻(xiàn):

1.徐虹,劉堯.4月1日啟動(dòng)實(shí)施成都征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員有了社保.成都日?qǐng)?bào),2004.3

2.章安友.土地征用制度創(chuàng)新與失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的構(gòu)建.臺(tái)州論壇,2004(3)

篇4

關(guān)鍵詞：少數(shù)民族地區(qū) 城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)一體化 文獻(xiàn)綜述

城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)構(gòu)成的我國(guó)基本醫(yī)療保障體系框架已初步形成。截至2011年7月，全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保參保人數(shù)達(dá)12.7億人，覆蓋率達(dá)95%。醫(yī)療保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋的成績(jī)下也凸顯了資源重復(fù)投入、醫(yī)療保障不均等、城鄉(xiāng)分割愈加嚴(yán)重等一系列問(wèn)題，近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)一體化進(jìn)行了深入探討并取得了豐碩成果，而少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)醫(yī)保一體化的研究卻亟待加強(qiáng)。筆者對(duì)比普通地區(qū)和民族地區(qū)醫(yī)保一體化的研究現(xiàn)狀并作文獻(xiàn)綜述，以期豐富該理論研究。

一、城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)一體化研究

目前城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)一體化研究主要集中在國(guó)內(nèi)，國(guó)外關(guān)于中國(guó)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)一體化的研究較少，國(guó)內(nèi)研究主要集中在城鄉(xiāng)醫(yī)保非一體化的原因和統(tǒng)籌措施上。

在城鄉(xiāng)醫(yī)保非一體化原因上，國(guó)內(nèi)學(xué)者從體制和制度的視角進(jìn)行了詳細(xì)研究，認(rèn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、政府政策、財(cái)政體制等是主要原因。如李賴志，汪紅奎（2008）認(rèn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)保險(xiǎn)首先的制約因素是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)的對(duì)立及城鄉(xiāng)戶籍弊端，未能帶來(lái)醫(yī)療保險(xiǎn)社會(huì)化與城市化的協(xié)調(diào)發(fā)展。張曉杰（2010）指出各區(qū)域城市化水平差距縮小,但各區(qū)域基本公共服務(wù)資源配置的差距漸趨擴(kuò)大,其中社會(huì)保障和醫(yī)療水平差距巨大這一局面的形成除了歷史因素和資源稟賦影響外,政策機(jī)制是造成區(qū)域差距的關(guān)鍵。葛延風(fēng)（2007）認(rèn)為對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的特殊性缺乏清醒的認(rèn)識(shí),將醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)視同于一般企業(yè),選擇了一條過(guò)度市場(chǎng)化的改革道路,是導(dǎo)致醫(yī)療衛(wèi)生體制變革中出現(xiàn)偏差導(dǎo)致公平性和效率低的原因之一。

在推進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)保一體化的對(duì)策建議中，學(xué)者提出了相應(yīng)措施，如荏苒（2011）指出城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化和城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)一體化的關(guān)鍵是打破城鄉(xiāng)二元分割的體制障礙和政策限制。鄭功成（2010）提出在推進(jìn)醫(yī)療保障制度建設(shè)與發(fā)展進(jìn)程中，政府應(yīng)改革和調(diào)整財(cái)政公共衛(wèi)生支出的方向和結(jié)構(gòu), 重點(diǎn)資助弱勢(shì)群體參加醫(yī)療保險(xiǎn)。就具體的步驟安排上，多數(shù)學(xué)者注重實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)的階段性和漸進(jìn)性。申曙光，彭浩然（2009）指出全民醫(yī)保的發(fā)展方向是“一元制”，但各地區(qū)應(yīng)該根據(jù)具體情況，在兼顧公平性原則的前提下，通過(guò)整合制度、完善制度設(shè)計(jì)和配套措施來(lái)實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保。

二.少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度一體化研究

近年來(lái)學(xué)者的研究主要從宏觀角度對(duì)少數(shù)民族地區(qū)基本公共服務(wù)進(jìn)行分析，較少對(duì)少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度一體化展開廣泛深入的研究。

1. 少數(shù)民族地區(qū)基本公共服務(wù)研究

李鴻（2008）分析了民族地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)、民族地區(qū)城鄉(xiāng)以及不同民族群體之間在公共服務(wù)領(lǐng)域存在的差異和突出矛盾，提出要在推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的進(jìn)程中，加快建立民族地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制。譚彥紅（2010）則運(yùn)用圖表、數(shù)據(jù)形象對(duì)比了民族地區(qū)與全國(guó)的基本公共服務(wù)均等化程度，包括義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障等方面。通過(guò)廣西與其它地區(qū)的對(duì)比，探討了短期要加大對(duì)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，長(zhǎng)期應(yīng)采取措施促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展的路徑選擇。

2.少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度研究

張紅梅（2007）以重慶市酉陽(yáng)土家族苗族自治縣為例，分析了西部少數(shù)民族地區(qū)醫(yī)療保障制度的現(xiàn)狀，如醫(yī)療資金運(yùn)用不當(dāng)、醫(yī)療條件落后等，強(qiáng)調(diào)只有深化合作醫(yī)療制度，才能真正促進(jìn)西部少數(shù)民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。云秀清（2007）指出民族地區(qū)農(nóng)村醫(yī)療保障和農(nóng)民生存權(quán)利值得引起高度關(guān)注，這種現(xiàn)象被描述為“雙重失衡中的失衡”，據(jù)此提出了對(duì)策，即在思想上態(tài)度上重視農(nóng)民和農(nóng)業(yè)，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系重點(diǎn)放在鄉(xiāng)村級(jí)，區(qū)別對(duì)待不同經(jīng)濟(jì)收入群體等等。

3.少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)醫(yī)保一體化研究

史艷芳（2011）分析了少數(shù)民族地區(qū)的特點(diǎn)，就少數(shù)民族地區(qū)的新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保統(tǒng)籌情況與試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了對(duì)比，得出了少數(shù)民族地區(qū)二者統(tǒng)籌存在的問(wèn)題：管理體制不順，制度銜接不到位；籌資范圍標(biāo)準(zhǔn)有差異；報(bào)銷手續(xù)煩瑣等，并提出了少數(shù)民族地區(qū)二者統(tǒng)籌需要考慮的問(wèn)題：一是完善落實(shí)國(guó)家政策，提高中央宏觀指導(dǎo)力度，改變少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)落后狀況，二是改革中國(guó)現(xiàn)行行政體制，妥善解決新農(nóng)合、城鎮(zhèn)新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的統(tǒng)一管理歸屬問(wèn)題，三是完善長(zhǎng)效籌資機(jī)制，四是完善民族地區(qū)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)政策體系。

三、結(jié)論

綜上，目前關(guān)于城鄉(xiāng)醫(yī)保制度一體化的研究較為成熟，但對(duì)少數(shù)民族地區(qū)相關(guān)方面的研究既不充分也不專門，對(duì)少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障均等化的研究勢(shì)在必行。筆者認(rèn)為首先應(yīng)對(duì)少數(shù)民族地區(qū)醫(yī)保一體化的運(yùn)行情況進(jìn)行實(shí)證研究，分析其特殊性；其次運(yùn)用文獻(xiàn)資料、個(gè)案研究和比較研究歸納醫(yī)保一體化的普遍規(guī)律；三是對(duì)比二者差距，研究適合少數(shù)民族地區(qū)醫(yī)保一體化的路徑。

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篇5

論文摘要:本文認(rèn)為在制度適應(yīng)的視角下，由于征地補(bǔ)償制度，現(xiàn)行的戶籍制度以及土地產(chǎn)權(quán)制度的問(wèn)題，導(dǎo)致了失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度建設(shè)出現(xiàn)困難，因此應(yīng)該相應(yīng)改革或者改進(jìn)現(xiàn)有的征地、戶籍以及土地產(chǎn)權(quán)政策制度，確保失地農(nóng)民養(yǎng)老保障利益不被侵害。

一、城郊失地農(nóng)民是城鄉(xiāng)一體化的必然產(chǎn)物

在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，需要城市與鄉(xiāng)村兩個(gè)不同特質(zhì)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)單元和人類聚落空間在一個(gè)相互依存的區(qū)域范圍內(nèi)謀求融合發(fā)展、協(xié)調(diào)共生，而城郊則是城市和農(nóng)村共同依存空間范圍的聯(lián)系紐帶。從分布地區(qū)來(lái)看，土地被征用主要集中在大中城市的郊區(qū)。據(jù)四川省成都市農(nóng)工辦統(tǒng)計(jì)，1999年到2004年初，共有失地農(nóng)民59萬(wàn)人。其中，完全失地的農(nóng)民24.78萬(wàn)人，人均耕地 0.3畝以下的農(nóng)民34.23萬(wàn)人，占全市農(nóng)民總數(shù)10%左右，約占全國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)1/ 70。

絕大數(shù)城郊農(nóng)民的生存狀態(tài)正處在一個(gè)尷尬的境地。在“進(jìn)路”上，由于其文化素質(zhì)和專業(yè)技能低下等因素，他們很難進(jìn)入城市化的生活，成為三無(wú)的困難戶。在“退路”上，由于土地被征用，農(nóng)民失去了基本收入來(lái)源;現(xiàn)行失地農(nóng)民即期補(bǔ)償普遍只能維持3-5年，可持續(xù)的養(yǎng)老保障缺失。據(jù)2007年統(tǒng)計(jì)，在北京市自謀職業(yè)的失地農(nóng)民中，自己繳費(fèi)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)不到30%，而江蘇省無(wú)錫市失地農(nóng)民參加各種養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)僅占失地農(nóng)民總數(shù)的15%(楊炳照，2009)。城郊失地農(nóng)民處于養(yǎng)老保障體制的真空地帶，使失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。

二、城郊失地農(nóng)民養(yǎng)老保障困境的制度原因分析

(一)征地補(bǔ)償安置制度不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律

1.補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。現(xiàn)有的補(bǔ)償是一種即期性、非可持續(xù)性的補(bǔ)償，既沒體現(xiàn)土地潛在收益，又沒考慮土地對(duì)農(nóng)民承擔(dān)生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能，更沒體現(xiàn)土地市場(chǎng)的供求關(guān)系。這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與飛漲的房地產(chǎn)價(jià)格形成了強(qiáng)烈反差，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率極不相稱。例如按《成都市征用土地管理辦法》采取一次性貨幣補(bǔ)償辦法，中心城區(qū)土地被征用可獲得補(bǔ)償6-8萬(wàn)元/人，郊縣為2-4萬(wàn)元/人，中心城區(qū)勞動(dòng)力可得1.8萬(wàn)元，18歲以下。.6萬(wàn)元，女50歲，男60歲以上為1.6萬(wàn)元，補(bǔ)償款主要用于生活補(bǔ)償。按城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，只能維持7-8年，而且絕大多數(shù)沒有養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)(劉家強(qiáng)等，2007)。

2.補(bǔ)償安置金額分配不明確。我國(guó)征地補(bǔ)償沒有明確規(guī)定集體和農(nóng)民兩者之間的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償分配比例，集體組織支配著土地補(bǔ)償費(fèi)的大部分。由于集體組織最終決策權(quán)集中在少數(shù)人手中，為尋租提供了有利載體，易侵犯失地農(nóng)民補(bǔ)償權(quán)益。據(jù)有關(guān)資料顯示，改革開放以來(lái)，政府通過(guò)征地農(nóng)民的價(jià)格“剪刀差”從農(nóng)民身上拿走了大約2萬(wàn)億元人民幣。各個(gè)主體所占征地成本的比重大約為:政府及各部門60%-70%，農(nóng)村集體25%-30%，而農(nóng)民只占5%-10%，從絕對(duì)量來(lái)看，農(nóng)村集體所得每畝地約為3000-30000元(張壽正，2004)。由于目前對(duì)征地補(bǔ)償安置補(bǔ)助費(fèi)的分配缺乏細(xì)則，造成各地對(duì)征地安置補(bǔ)償費(fèi)分配混亂，這也直接導(dǎo)致了失地農(nóng)民利益受損。

(二)現(xiàn)行戶籍制度的不合理導(dǎo)致城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障二元化

我國(guó)戶籍制度是治安戶籍和人口統(tǒng)計(jì)戶籍的綜合形式。現(xiàn)行戶籍制度更多與糧油供應(yīng)、勞動(dòng)就業(yè)、福利保障、義務(wù)教育等制度緊密聯(lián)系在一起。在此制度上衍生出固化公民先天身份、控制人口自由遷移等附屬職能，這些附屬職能逐漸成為各類保障城鄉(xiāng)差異的重要因素。從保障體制建設(shè)上看，城市的社會(huì)保障已經(jīng)建立起涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、社會(huì)優(yōu)撫和救助，以及最低生活保障等項(xiàng)目的廣覆蓋、多層次的社會(huì)保障體制。但在農(nóng)村，社會(huì)保障卻存在整體性的制度缺失，社會(huì)保障項(xiàng)目殘缺不全。以養(yǎng)老保障為例，目前并未完全普及開展，并且保障的內(nèi)容上還存在很大的差距《孫文基，2006)。而城郊失地農(nóng)民處在一個(gè)尷尬的境地，他們失去土地卻未能完全轉(zhuǎn)變成為城市居民，得不到城市居民享有的各種完善的社會(huì)保障。此外，城郊失地農(nóng)民屬于農(nóng)轉(zhuǎn)非人員已不是單純的農(nóng)民，養(yǎng)老保障歸屬也很難得到一個(gè)合理的回應(yīng)。

(三)土地產(chǎn)權(quán)制度不完備致使農(nóng)民社會(huì)主體地位低下

我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民擁有使用權(quán)，這從法律上剝奪了農(nóng)民對(duì)土地的處置權(quán)(劉永信，2004 )。盡管農(nóng)民是鄉(xiāng)村地權(quán)的實(shí)際主人，但卻不是法理意義上的所有者，因此在實(shí)際征地過(guò)程中往往處于失語(yǔ)階層，屬于弱勢(shì)階層。他們不能根據(jù)自己的意愿來(lái)決定土地的去留，更沒有與征地單位對(duì)征收土地的補(bǔ)償安置費(fèi)用進(jìn)行定價(jià)和討價(jià)的權(quán)利。此外，農(nóng)民不擁有土地所有權(quán)，就喪失了對(duì)土地處置權(quán)以及土地出讓中的增值收益權(quán)。《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地依法占有變?yōu)閲?guó)有后，政府成為土地所有權(quán)主體，從而享有土地出讓的增值收益。這樣土地增值收益依然與失地農(nóng)民無(wú)關(guān)。因此，法律對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的規(guī)定，使農(nóng)民失去了對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的索取權(quán)，更失去了對(duì)土地出讓金的索取權(quán)，不能享受土地增值收益.導(dǎo)致了在土地補(bǔ)償及轉(zhuǎn)型中城郊失地農(nóng)民利益的雙重?fù)p失(公維才，2007)。

三、城郊失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建構(gòu)

(一)完善征地補(bǔ)償機(jī)制，提升制度的替代性和績(jī)效性

現(xiàn)存補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照土地年均產(chǎn)值計(jì)量的，但若土地的價(jià)值補(bǔ)償僅以土地的產(chǎn)值為依據(jù)，就不能體現(xiàn)土地價(jià)值的差異，應(yīng)該以土地收益為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)償。土地賠償費(fèi)及安置補(bǔ)助費(fèi)的多少?zèng)Q定失地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平的高低。首先屬于公共利益征用土地應(yīng)以土地市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)，以相當(dāng)補(bǔ)償為原則，提高征地補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)，一次性足額支付補(bǔ)償安置費(fèi)。其次以土地的市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)，科學(xué)合理地確定土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，提高失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障總體水平。最后必須處理和協(xié)調(diào)好農(nóng)民、集體及政府之間的利益分配關(guān)系，建立科學(xué)的土地利益分配機(jī)制。

(二)改革現(xiàn)行戶籍制度，完善城郊失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體制

失地的現(xiàn)實(shí)只能讓城郊失地農(nóng)民逐步進(jìn)入城市，因此為了社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展應(yīng)該改革現(xiàn)行的戶籍制度，取消城鄉(xiāng)差異，建立完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度。政策的制定者更應(yīng)該建立起專門針對(duì)城郊失地農(nóng)民為參保對(duì)象的險(xiǎn)種，以失地農(nóng)民自愿為前提，將所得補(bǔ)償金全部或大部分用于參加不同檔次的養(yǎng)老保險(xiǎn)。由政府的專門社會(huì)保障機(jī)構(gòu)管理，專門用于解決失地農(nóng)民中的老弱病殘和生活特別困難者的最低生活保障以及養(yǎng)老保障(章安友，2004)。

(三)明確農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，保護(hù)農(nóng)民各種權(quán)益

根據(jù)我國(guó)產(chǎn)權(quán)理論，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)用地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)都直接來(lái)自于農(nóng)民集體土地所有權(quán)，應(yīng)歸屬于農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)體系中的使用權(quán)。因財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)屬于物權(quán)，使用權(quán)則是由這一物權(quán)派生的“準(zhǔn)物權(quán)”。所以，應(yīng)盡快明晰農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，建立和完善農(nóng)民承包土地所具有“占有、使用、收益、處置”的完整物權(quán)制度，切實(shí)保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)合法權(quán)益。農(nóng)民集體土地權(quán)利其實(shí)質(zhì)意義上是農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)，分割到農(nóng)民自然人即為私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。國(guó)家實(shí)行土地征用時(shí)，應(yīng)以平等的姿態(tài)與農(nóng)民對(duì)等洽談，不應(yīng)再以“居高凌下”的國(guó)家意志作出征地“強(qiáng)制性”行為，而應(yīng)充分尊重農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地的產(chǎn)權(quán)價(jià)值，確保被征地農(nóng)民的利益(陳彬文，2009)。