土地征收的法律程序精選(五篇)

序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術(shù)，我們?yōu)槟鷾?zhǔn)備了不同風(fēng)格的5篇土地征收的法律程序，期待它們能激發(fā)您的靈感。

篇1

一、正當(dāng)程序及其在有關(guān)國家土地征收中的體現(xiàn)

（一）正當(dāng)程序的基本要求

正當(dāng)程序亦稱正當(dāng)法律程序，它是英美法系古老而長青的原則，其意義在于——在作出任何使他人遭受不利影響的決定前，應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的意見。在英國，正當(dāng)程序寓于自然正義原則之中，包括兩項根本原則：一個人不能在自己的案件中作法官，人們的抗辯必須公正地聽取［2］。在美國法上，正當(dāng)法律程序作為一項憲法原則被規(guī)定在美國憲法之中。1791年美國憲法第5條修正案規(guī)定：“未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)。”1867年第14條修正案又采用正當(dāng)法律程序，將其擴大適用到各州，直接針對州政府、州政府官員和地方政府。根據(jù)美國法院的解釋，憲法規(guī)定的正當(dāng)法律程序有兩方面的意義：一是正當(dāng)法律程序是一個實體法的規(guī)則，稱為實質(zhì)的正當(dāng)程序。這種意義的正當(dāng)法律程序要求國會所制定的法律必須符合公平與正義，如果國會所制定的法律剝奪個人的生命、自由或財產(chǎn)，不符合公平與正義的標(biāo)準(zhǔn)時，法院即宣告這個法律無效。其現(xiàn)在主要是保護財產(chǎn)權(quán)以外的憲法權(quán)利。二是正當(dāng)法律程序是一個程序法的規(guī)則，稱為程序上的正當(dāng)法律程序。這種意義上的正當(dāng)法律程序要求一切權(quán)力的行使在剝奪私人的生命、自由或財產(chǎn)時，必須聽取當(dāng)事人的意見，當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利［3］。法國憲法未規(guī)定“正當(dāng)程序條款”，但法國行政法院逐漸發(fā)展出類似英國“自然正義原則”的“防御權(quán)”，即“凡剝奪既存權(quán)利，即應(yīng)給予當(dāng)事人適當(dāng)?shù)姆烙鶛C會”。其內(nèi)容包括：“告知程序的存在、所有指控的內(nèi)容、給予充分的時間準(zhǔn)備防御（答辯）、行政機關(guān)并應(yīng)確實斟酌當(dāng)事人表達之意見等。”［4］德國聯(lián)邦行政程序法第28條明文規(guī)定，行政程序中的當(dāng)事人有聽證權(quán)——行政機關(guān)作成干涉當(dāng)事人權(quán)利之行政行為前，應(yīng)給予當(dāng)事人對與該決定有關(guān)之重要事實，表示意見的機會。為落實聽證權(quán)，該法還規(guī)定當(dāng)事人其他的附帶程序權(quán)利，包括第25條的行政機關(guān)勸告、教示義務(wù)，以及第29條的卷宗閱覽權(quán)。

（二）正當(dāng)程序在有關(guān)國家土地征收中的體現(xiàn)

土地征收是對公民土地財產(chǎn)的剝奪，而正當(dāng)法律程序是制約土地征收權(quán)的有力武器，因而正當(dāng)法律程序原則在各國土地征收中得到了廣泛的應(yīng)用。

1.在美國，作為正當(dāng)?shù)姆沙绦颍ǔＭ恋卣魇招袨閼?yīng)當(dāng)遵循如下步驟：一是預(yù)先公告；二是政府方對征收財產(chǎn)進行評估；三是向被征收方送交評估報告并提出補償金的初次要約；被征收方可以提出反要約；四是召開公開的聽證會，說明征收行為的必要性和合理性；如果被征收方對政府的征收本身提出質(zhì)疑，可以提出司法挑戰(zhàn)，迫使政府放棄征收行為；五是如果政府和被征收方在補償數(shù)額上無法達成協(xié)議，通常由政府方將案件送交法院處理。為了不影響公共利益，政府方可以預(yù)先向法庭支付一筆適當(dāng)數(shù)額的補償金作為定金，并請求法庭在最終判決前提前取得被征收財產(chǎn)。除非財產(chǎn)所有人可以舉證說明該定金的數(shù)額過低，法庭將維持定金的數(shù)額不變；六是法庭要求雙方的獨立資產(chǎn)評估師提出評估報告并在法庭當(dāng)庭交換；七是雙方最后一次進行補償價金的平等協(xié)商，為和解爭取最后的努力；八是如果雙方不能達成一致，將由普通公民組成的民事陪審團來確定“合理的補償”價金數(shù)額；九是判決生效后，政府在30天內(nèi)支付補償價金并取得被征收的財產(chǎn)［5］。

2.在法國，土地征收是公用征收的重要組成部分，其程序分為兩個階段：行政階段和司法階段。行政階段主要審批土地征收的目的和確定可以轉(zhuǎn)讓的不動產(chǎn)，具體包括事前調(diào)查、批準(zhǔn)公用目的、具置的調(diào)查和可以轉(zhuǎn)讓決定四個程序。批準(zhǔn)公用目的是行政階段最主要的環(huán)節(jié)，只有批準(zhǔn)符合公用目的，土地征收才能合法進行，法院裁決所有權(quán)轉(zhuǎn)移才有合法根據(jù)。批準(zhǔn)公用目的是一個行政決定，被征收人及利害關(guān)系人以及對土地征收有直接利益的人，如不服該決定可向行政法院提起越權(quán)之訴，請求撤銷違法的決定。司法階段主要是所有權(quán)的移轉(zhuǎn)和補償金的確定。被征收的不動產(chǎn)所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，由不動產(chǎn)所在省的公用征收法官裁判，對此裁判不服的，可向最高法院提起復(fù)核審訴訟。補償金的確定可由雙方協(xié)商，不能達成一致意見的，可向公用征收法官，不服判決可上訴［6］。

3.日本的土地征收稱為土地收用，其《土地收用法》規(guī)定了土地征收的一般程序，其程序包括五個方面：事業(yè)準(zhǔn)備、事業(yè)認(rèn)定、調(diào)查報告的制作、收用委員會的裁決以及不服申訴和訴訟［7］。其中頗具特色的程序是事業(yè)認(rèn)定、征收裁決以及不服申訴和訴訟程序。事業(yè)認(rèn)定是認(rèn)定申請的項目是否具有公共性的程序，依起業(yè)者申請，由建設(shè)大臣或都道府縣知事在聽取專家、群眾意見或舉行聽證的基礎(chǔ)上進行認(rèn)定，應(yīng)在三個月內(nèi)完成，并將認(rèn)定結(jié)果公布于眾，認(rèn)定的效果自公告之日起生效。自項目認(rèn)定公告之日起1年內(nèi)，起業(yè)者應(yīng)申請土地所在地的都道府縣的征收委員會作出征收裁決。該委員會是獨立的行政委員會，獨立行使職責(zé)。征收委員會的裁決有駁回裁決和征收或使用裁決兩種。如當(dāng)事人認(rèn)為事業(yè)認(rèn)定違法、裁決程序違法時，即提出的理由屬于公益方面的內(nèi)容時，可以征收委員會為被告提起行政訴訟中的撤銷訴訟；如對損失補償?shù)慕痤~不服，則可以另一方當(dāng)事人為被告提起行政訴訟中的當(dāng)事人訴訟［8］。從以上國家土地征收的正當(dāng)法律程序看，其程序的基本要求是：公共利益的認(rèn)定程序、公告程序、相對人有效參與程序和完善的救濟程序。

二、我國土地征收程序存在的主要問題

（一）缺乏公共利益的認(rèn)定程序

公共利益的需要是行使土地征收權(quán)的前提條件。只有當(dāng)征收土地符合公共利益的需要時，才可行使征收權(quán)；反之，則不得行使。正因如此，各國均規(guī)定土地征收必須符合“公共使用”、“公共事業(yè)”、“公共利益”，且設(shè)立了公共利益認(rèn)定程序。在我國，雖然《憲法》、《土地管理法》和《物權(quán)法》等法律均強調(diào)土地征收必須為了公共利益的需要，但從征收程序的具體內(nèi)容來看，盡管法律也有土地征收方案須報國務(wù)院或省級政府批準(zhǔn)的規(guī)定，但由于在報批征收方案時，以市縣政府作為申請人，并不要求具體的用地單位和使用目的，因此，批準(zhǔn)征收時，并不包含對征收目的是否符合公共利益的認(rèn)定，導(dǎo)致了征收權(quán)的濫用。

（二）程序公開性不強

我國土地征收程序公開性不強主要表現(xiàn)在：（1）公告時間的事后性。根據(jù)《土地管理法》第46條“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上人民政府予以公告并組織實施”，第48條“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征收地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見”的規(guī)定可以看出，我國的公告是有關(guān)部門批準(zhǔn)后的公告，即為事后公告，只是一種既定事實的告知，并沒有提供有效的救濟渠道。（2）公告內(nèi)容簡單、缺乏說理性。《征用土地公告辦法》第5條、第8條分別規(guī)定了征收土地公告和征地補償、安置方案公告的內(nèi)容，從內(nèi)容來看，較為簡單，是一種例行性通知，對征收是否符合公共利益的需要，補償、安置方案確定的理由和依據(jù)等均缺乏說明。（3）公告形式單一化。依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，征收土地、征地補償、安置方案應(yīng)在被征收土地所在地村、組內(nèi)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府所在地進行公告。實踐中，多采用張貼公告的方式進行。這種單一化的公告方式難以保證被征收人知悉公告內(nèi)容，這就往往導(dǎo)致其權(quán)利無法得以主張。

（三）被征收人不能有效參與征收程序

被征收人不能有效參與征收程序表現(xiàn)在：（1）被征收人無權(quán)參與土地征收決策。被征收人只是在政府作出征收決定后，才被告知其土地已被征收，土地征收決策完全是政府的單方行為。（2）被征收人難以有效參與征地補償、安置方案的制定。盡管依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，征地補償、安置方案由國土部門會同有關(guān)部門擬訂后公告，在公告期間，被征收人可以提出意見和提出聽證要求，但“確需修改征地補償、安置方案的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)和批準(zhǔn)的征用土地方案進行修改”的規(guī)定表明該方案已經(jīng)生效并難以改變。（3）聽證形式化。根據(jù)《征用土地公告辦法》和《國土資源聽證辦法》的規(guī)定，被征收人對補償、安置方案要求舉行聽證的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會。但由于舉行聽證會的范圍僅限于補償、安置方案，且沒有規(guī)定未舉行聽證會的補償、安置方案的法律效力，加上我國尚未建立必須根據(jù)聽證筆錄作出行政決定的制度，聽證在實踐中流于形式。

（四）缺乏救濟程序

我國只對土地征收中補償標(biāo)準(zhǔn)的爭議規(guī)定了救濟程序，且這是一種行政裁決最終的程序。《土地管理法實施條例》第25條規(guī)定，“對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。”這意味著，土地權(quán)利人對補償、安置有異議的，只能申請縣級以上人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由上一級人民政府裁決，不能尋求司法救濟，這種救濟難保其公正性。其實，土地征收救濟包括對土地征收行為本身的救濟（征收救濟）和對土地征收補償、安置的救濟（補償救濟）兩種，在我國，不管是對土地征收行為本身還是對補償安置均不能進行司法審查。

三、我國土地征收正當(dāng)程序的構(gòu)建

（一）增設(shè)公共利益認(rèn)定程序，確保征收前提的合法性

鑒于公共利益的需要是土地征收的前提條件，國外土地征收往往設(shè)立公共利益認(rèn)定程序，以判斷征收是否為了公共利益。在我國，公共利益認(rèn)定往往被吸收在土地征收申請及批準(zhǔn)程序之中，沒有單獨獨立出來，弱化了該程序的意義，從而引起征收權(quán)濫用，嚴(yán)重?fù)p害了被征收人的合法權(quán)益。因此，應(yīng)增設(shè)公共利益認(rèn)定程序，由申請人在項目批準(zhǔn)后向有關(guān)主管部門提出公益目的認(rèn)定的申請，主管部門應(yīng)通過聽證程序并嚴(yán)格按照聽證筆錄做出決定。

（二）完善公告制度，促進程序公開

程序公開是實現(xiàn)公民知情權(quán)和參與權(quán)的前提，要促進程序公開，必須完善公告制度。（1）公告內(nèi)容細(xì)致化，增加說理性。我國土地征收除公告現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容外，還應(yīng)對征收符合公共利益的說明，補償安置標(biāo)準(zhǔn)確定的理由和依據(jù)、被征收土地的詳細(xì)情況、財產(chǎn)評估方法、被征收人的異議和聽證權(quán)等權(quán)利及其行使的方式、期間等［9］。（2）公告方式多樣化，力求到位。除依現(xiàn)行的方式公告外，征收公告和補償、安置方案必須在當(dāng)?shù)仄毡榘l(fā)行的報紙上予以連續(xù)、在當(dāng)?shù)乜h級電視臺滾動公布，并應(yīng)借鑒法院送達的方式派專人或通過特快專遞將其送達到每一位被征收人手中。

（三）強化被征收人的有效參與

參與程序是現(xiàn)代行政程序的一項重要原則，是指“受行政權(quán)力運行結(jié)果影響的人有權(quán)參與行政權(quán)力的運作，并對行政決定的形成發(fā)揮有效作用”［10］。要保證被征收人有效參與程序，必須做到：（1）被征收人具有參與土地征收程序的可能性。如被征收人知悉自己有權(quán)向行政機關(guān)提出意見和建議，知悉行政機關(guān)作出征收的決策和補償安置方案的內(nèi)容和依據(jù)，行政機關(guān)確定的參與時間和地點方便被征收人參與，聽證權(quán)的告知與聽證的舉行之間應(yīng)具有相當(dāng)?shù)拈g隔，以方便被征收人做好準(zhǔn)備工作。（2）就參與的程序來看，被征收人應(yīng)有權(quán)參與土地征收決策過程、征收補償、安置方案的制定等實質(zhì)性程序。對于征收中公共利益的認(rèn)定，征收范圍和位置的確定，補償、安置方案的制定，被征收人均應(yīng)有權(quán)參與，行政機關(guān)應(yīng)與被征收人展開充分的對話與協(xié)商。（3）被征收人的參與行為應(yīng)具有影響土地征收實體內(nèi)容的可能性。被征收人參與征收行為目的是讓行政機關(guān)聽取其意見和建議，影響征收行為的內(nèi)容。如果被征收人在實施參與行為（如提出意見和建議，參加聽證會）之初，征收行為的內(nèi)容已經(jīng)確定且不可更改或難以更改，那么只有傻瓜才會積極參與。因此，被征收人應(yīng)在事前或在行政機關(guān)最終決策作出之前參與征收程序，且行政機關(guān)應(yīng)聽取其意見和建議，即對所獲取的意見和建議“必須真誠地予以考慮”，而不是“聽而不取”，裝裝樣子。（4）規(guī)范聽證程序。舉行聽證會是被征收人參與征收程序的重要體現(xiàn)。舉行聽證會應(yīng)從補償、安置方案的制定擴大到土地征收決策程序，同時應(yīng)明確規(guī)定被征收人申請舉行聽證會而未舉行聽證會作出的征收決策和補償、安置方案的法律效力，明確規(guī)定應(yīng)根據(jù)聽證筆錄作出征收決定和制定補償、安置方案。

篇2

根據(jù)《土地管理法》,征收土地是指國家為了公共利益的需要,運用國家強制力,按照法定程序?qū)⒁欢ǚ秶r(nóng)村集體土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)為國家所有權(quán),并依法對被征收土地的原權(quán)利人(包括土地所有權(quán)人、使用權(quán)人以及土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)包人、承包人、轉(zhuǎn)包人等)給予補償?shù)幕顒印?/p>

各級政府組織實施征收土地的主管部門是各級土地行政主管部門。

根據(jù)《城市房屋拆遷條例》(國務(wù)院令第305號),城市房屋拆遷是指為了實施城市規(guī)劃、舊城區(qū)改造,運用國家強制力,組織在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實施房屋拆遷,并對原房屋權(quán)利人(包括房屋所有權(quán)人、使用權(quán)人、出租人、承租人、轉(zhuǎn)租人等)給予補償、安置的活動。

各級政府組織實施房屋拆遷的主管部門,中央政府為國務(wù)院的建設(shè)行政主管部門;在地方縣級以上政府則為負(fù)責(zé)管理房屋拆遷的部門(通常為建設(shè)行政主管部門或者房產(chǎn)管理部門)。

組織實施征收土地的主要程序:

(一)征地公告。在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村范圍內(nèi)征地公告。公告后搶栽、搶種的農(nóng)作物或者搶建的建筑物不列入補償范圍。

(二)辦理征地補償?shù)怯洝１徽魇胀恋氐乃袡?quán)人、使用權(quán)人持權(quán)屬證書和產(chǎn)權(quán)證明等到公告指定的土地行政主管部門辦理補償?shù)怯洝?/p>

(三)擬訂征地補償安置方案。土地行政主管部門會同有關(guān)單位擬訂征地補償安置方案并公告,聽取被征地農(nóng)民意見(根據(jù)《國土資源聽證規(guī)定》,2004年5月1日以后,應(yīng)當(dāng)告知被征地農(nóng)民有要求聽證的權(quán)利,并根據(jù)被征地農(nóng)民的申請舉行聽證會),采納合理合法的意見對征地補償安置方案進行修改。

(四)確定征地補償安置方案。將征求意見后的征地補償安置方案報市、縣政府批準(zhǔn),并報省土地行政主管部門備案后,由市、縣土地行政主管部門組織實施。

(五)實施補償安置方案和交付土地。按規(guī)定支付征地補償安置費;被征地單位和個人按期交付土地。

組織實施房屋拆遷的主要程序:

(一)領(lǐng)取房屋拆遷許可證。拆遷房屋的單位向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門申請領(lǐng)取房屋拆遷許可證。

(二)拆遷公告。房屋拆遷管理部門拆遷公告,將拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項,向社會公布。

(三)訂立拆遷補償安置協(xié)議,實施拆遷。由拆遷人與被拆遷人就補償方式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項,訂立拆遷補償安置協(xié)議。

1、雙方達不成拆遷補償安置協(xié)議的,經(jīng)當(dāng)事人申請,由房屋拆遷管理部門裁決。在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的,由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強制拆遷,或者由房屋拆遷管理部門申請人民法院強制拆遷。強制拆遷前,拆遷人應(yīng)就被拆除房屋的有關(guān)事項辦理證據(jù)公證。

2、雙方達成拆遷補償安置協(xié)議的,被拆遷人或者房屋承租人在協(xié)議約定的搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的,拆遷人可以向仲裁委員會申請仲裁或者向人民法院。訴訟期間,拆遷人可以申請人民法院先予執(zhí)行。

從上述規(guī)定可知,國家建設(shè)征收土地與城市房屋拆遷是不同的法律概念。兩者的主要區(qū)別:

一是適用的法律程序不同。國家建設(shè)征收土地適用《土地管理法》及其配套法規(guī)中關(guān)于國家建設(shè)征收土地的規(guī)定;城市房屋拆遷適用《城市房屋拆遷條例》的規(guī)定。

二是適用范圍不同。國家建設(shè)征收土地的適用范圍是農(nóng)村集體所有的土地;城市房屋拆遷的適用范圍是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地。

三是行為所指向的標(biāo)的不同。國家建設(shè)征收土地指向的標(biāo)的是農(nóng)村集體土地所有權(quán);城市房屋拆遷指向的標(biāo)的是房屋。

四是法律后果不同。國家建設(shè)征收土地導(dǎo)致的法律后果是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的消滅;城市房屋拆遷導(dǎo)致的法律后果是被拆遷房屋所有權(quán)的消滅以及房屋產(chǎn)權(quán)的等價調(diào)整或者價值的交換。

很顯然,征收土地與房屋拆遷是不同的行政管理行為,依法分別由負(fù)有相應(yīng)職能的行政機關(guān)行使管理權(quán)。依照《城市房地產(chǎn)管理法》第六十二條的規(guī)定,某些地方由一個機關(guān)統(tǒng)一負(fù)責(zé)土地管理和房產(chǎn)管理(或者房屋拆遷管理)工作的,該機關(guān)可以依法分別行使該兩項職權(quán),遵循相應(yīng)的法律程序?qū)φ魇胀恋睾头课莶疬w實施行政管理。依法行政體現(xiàn)在每個具體行政行為上首先應(yīng)該是依法定程序行政。只有通過程序正義,才能達到結(jié)果正義,只有實現(xiàn)程序的公正,才能體現(xiàn)結(jié)果的公正。按照依法行政關(guān)于職權(quán)法定的原則和行政行為應(yīng)當(dāng)符合法定程序的要求,征收土地的行政管理職權(quán)和房屋拆遷的行政管理職權(quán)不能混淆;組織實施征收土地的法律程序和組織實施房屋拆遷的法律程序在具體操作中不能串用。

篇3

[關(guān)鍵詞] 土地征收 公共利益 補償 程序

近年來,全國各地因土地征收問題引起的各類不斷發(fā)生,農(nóng)民上訪也很大程度集中在土地征收問題上,大規(guī)模的土地征收已經(jīng)嚴(yán)重地影響到了社會穩(wěn)定。土地征收問題在當(dāng)今中國社會已經(jīng)變得越來越突出,而土地征收所反映的社會問題和矛盾很大程度上是由于法治缺失而造成。我國的土地征收制度存在著非常嚴(yán)重的不規(guī)范現(xiàn)象,這些現(xiàn)象雖然紛繁多樣,但主要反映了我國土地征收中的三個深層次問題:土地征收的公共利益目的性問題;對農(nóng)民的補償問題;征收要履行的程序問題。

一、制度設(shè)計缺陷導(dǎo)致征收的公益目的性被嚴(yán)重濫用

1.土地制度的設(shè)計存在缺陷

《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”該法第43條第1款又規(guī)定:“任何單位和個人進行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅,經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè),經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外。”該條第2款又規(guī)定:“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”

依據(jù)《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》的規(guī)定,土地征收的理由只能是為了公共利益目的,私人或商業(yè)用地建設(shè)是不能通過征收集體土地進行的。但是“任何單位和個人進行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”,“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”于是,在同一部土地管理法律中出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的兩處規(guī)定。也就是說法律并未限定死“任何單位和個人進行建設(shè)需要使用土地的,如商業(yè)用地,不得使用土地征收手段。”

這就導(dǎo)致為了非公共利益的需要而征地的現(xiàn)象普遍存在。而基于現(xiàn)實情況,飛速城市化進程需要大量的土地作為建設(shè)材料,而農(nóng)村集體土地又不能直接進入市場流轉(zhuǎn),這種土地制度設(shè)計上的缺陷必然會導(dǎo)致實踐中為了經(jīng)濟建設(shè)、為了非公共利益而征收集體所有土地。

2.公共利益條款被地方政府濫用

在土地征收的實踐中,是否征收、如何征收、征收何處均由地方政府主導(dǎo),法律對公共利益的范圍又未作任何界定,地方政府往往隨意找個促進經(jīng)濟發(fā)展、解決就業(yè)問題或改善城市環(huán)境的借口以實現(xiàn)征收。而基于政績考量或不正當(dāng)?shù)臋?quán)力尋租,地方官員們就將征收的土地用于商業(yè)目的了。譬如搞房地產(chǎn)開發(fā),譬如設(shè)立經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。更為吸引他們熱衷征收土地的原因還在于大量的土地出讓金極為增加財政收入。國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查表明,在一些地方,土地出讓金收入占地方財政預(yù)算外收入的60%以上。因此,在土地征收中,公共利益條款幾乎形同虛設(shè),被地方政府嚴(yán)重濫用。

日本在1951年頒布了《土地征收法》,該法第3條列舉了35種可以征收土地的情形或理由,這些情形基本限定在關(guān)系國家和公民利益的重大事項內(nèi)。這些基本情形包括:依據(jù)道路法進行的道路建設(shè);以治水和發(fā)展水利為目的在江河上設(shè)置的防堤、護岸、攔河壩、水渠、蓄水池及其他設(shè)施;國家和地方團體進行的農(nóng)地改造與綜合開發(fā)所建的道路、水渠等設(shè)施;鐵路、港口、機場、氣象觀測、電信、電力、廣播、煤氣、博物館、醫(yī)院、墓地、公園等設(shè)施。相比于日本,我們在這一方面落后了近六十年,我國的土地征收法律對于公共利益條款的規(guī)定是如此的模糊,這就導(dǎo)致這一條款在法律適用上的不具有可操作性,淪為地方政府濫用征收權(quán)的極好借口。地方官員動輒聲稱為了人民的公共利益,為了整個城市的發(fā)展,而其行為沒有規(guī)范的法律條款約束,最終導(dǎo)致土地資源的浪費和人民權(quán)益的嚴(yán)重傷害。

二、土地征收的補償機制不健全導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益損害

按照我國《土地管理法》第47條的規(guī)定:“征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。征地的土地補償費,為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。征地的安置補助費,按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù),按照被征地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn),最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地,用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。依照本條第2款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費,尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),可以增加安置補助費。但是,土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平,在特殊情況下,可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)。”

首先,土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)是依照被征收土地的“原用途”。原用途是無法正確反映土地價值的,按照“原用途”補償標(biāo)準(zhǔn)制定的“產(chǎn)值倍數(shù)法”進行計算也不能反映土地的增值價值。這種補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過低,沒有反映出土地的真正價值,農(nóng)民的生活沒有因為土地被征收而有所提高,反而是失去了賴以生存的衣食保障,這是不公平的。總之,我國集體土地征收的補償是一種不完全補償,而且這種不完全補償是一種較低層次的補償。

其次,我國土地征收的法律中缺乏必要的補償原則。2004年通過了《憲法修正案》第20條,規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”隨后,《土地管理法》第2條第4款修改為:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”但兩部法律都未規(guī)定土地征收的補償原則,而美國、英國、德國、法國、日本等國以及我國臺灣地區(qū)的憲法中都對土地征收補償?shù)脑瓌t做出了明確規(guī)定。通常來說,世界各國基本都采用公平補償原則,而我國對此卻未作一字限定。

再次,還存在著補償標(biāo)準(zhǔn)計算方式不合理,征收補償范圍較窄,各地補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。

三、土地征收的過程缺乏嚴(yán)格、規(guī)范的程序保障

1.土地征收程序仍不夠細(xì)致完善

1999年1月1日實施的新《土地管理法》及其實施條例、國土資源部于2001年10月18日以部令形式的《征用土地公告辦法》、國土資源部2004年1月9日的《國土資源聽證規(guī)定》等法律法規(guī)對我國土地征收的程序做出了若干規(guī)定,依據(jù)《土地管理法》及其配套法規(guī)、規(guī)章,農(nóng)村土地征收大致包含如下程序:(1)擬定征收土地的方案并報上級政府審查批準(zhǔn)。擬征收土地所在地縣、市人民政府或其土地行政主管部門擬定土地征收方案,內(nèi)容包括征收土地的目的及用途,征收土地的范圍、地類、面積、地上附著物的種類及數(shù)量,征收土地及地上附著物和青苗的補償,勞動力安置途徑,原土地的所有權(quán)人及使用權(quán)人情況等。(2)征收土地方案公告和征地補償?shù)怯洝Ｕ魇胀恋胤桨敢婪ǘǔ绦蚺鷾?zhǔn)后,由縣級以上人民政府予以公告。被征收土地的所有權(quán)人和使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi),持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯洝?3)制定征地補償安置方案并公告。縣、市人民政府土地行政主管部門制定征地補償、人員安置及地上附著物拆遷等具體的方案,并予以公告。有關(guān)政府部門應(yīng)聽取被征收土地的農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的意見,國土資源部門應(yīng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。(4)實施征收階段。征收土地補償和人員安置方案實施后,縣、市人民政府土地行政主管部門組織有關(guān)單位對被征收的土地實施征收。

2.縱觀我國法律規(guī)定的土地征收程序,我們不難發(fā)現(xiàn)里面存在的諸多問題

首先,我國的土地征收程序欠缺征地是否符合公益目的的審查程序。無論是《憲法》還是《土地管理法》皆規(guī)定了土地征收只能是出于公共利益目的,但是這一規(guī)定卻缺乏程序保障。《國土資源聽證規(guī)定》第19條第2項規(guī)定:“土地主管部門在報批非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田方案之前,應(yīng)當(dāng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。”但是聽證是否包含對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用公益目的要件的確認(rèn),該規(guī)定并未說明。誰來確定征收符合公共利益,行政機關(guān)單方?jīng)Q定這一合法前提成立之后是否需要審查,被征收土地的權(quán)利人是否可以對此提出異議?這些答案我們無法從現(xiàn)存法律中發(fā)現(xiàn),而這恰恰是土地征收的第一關(guān),缺少程序性的制約,公共利益條款被濫用,被無限解釋,像彈簧一樣無限伸縮也就不足為奇了。

其次,土地征收程序中土地權(quán)利人的參與機會很少,參與時間放在了最后的補償爭議階段,參與所表達的意見沒有拘束力。《土地管理法》第48條規(guī)定:“征地補償安置方案確定后,有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告,并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。”“對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的,由縣級以上政府協(xié)調(diào),協(xié)調(diào)不成的,由批準(zhǔn)征地的政府裁決。”“征地補償、安置爭議不影響征地方案的實施。”“對土地征收的決定不服,申請行政復(fù)議的,行政復(fù)議決定為最終裁決。”除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范圍等方面都沒有表達自己意見的權(quán)利。可見,被征收人的意見表達對征收行為基本不具有拘束力。

再次,對違反土地征收程序的行為缺乏制裁和懲戒性規(guī)定,對違反法定程序的法律后果規(guī)定不夠明確。這導(dǎo)致了實踐中規(guī)避必要的土地征收程序,實施突擊征收的現(xiàn)象大量存在。不遵守法定程序,強行施加給農(nóng)民較低的補償標(biāo)準(zhǔn),不給予農(nóng)民知情權(quán)和參與權(quán),最后導(dǎo)致土地征收中的矛盾、沖突不斷,農(nóng)民上訪、申訴事件層出不窮。

四、結(jié)束語

由于我國法制建設(shè)的不完善,在土地征收中反應(yīng)的問題多如牛毛。但筆者認(rèn)為如上三類問題是最棘手和最關(guān)鍵的問題,解決了這些問題才能較好地規(guī)范我國的土地征收法律制度,使之良性、有序發(fā)展。

參考文獻:

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篇4

論文關(guān)鍵詞 集體土地 征收 征收程序 征地補償安置

一、集體土地征收制度概述

（一）概念與背景

在我國，土地所有權(quán)的主體只有國家和集體經(jīng)濟組織。依照現(xiàn)行的法律制度，土地所有權(quán)不能自由地在流通市場買賣，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也受到了較大的限制。因此，當(dāng)國有土地難以滿足公共利益的需求時，國家就只能依靠征收和征用兩種強制手段取得其他主體的土地，以滿足其用地需求。征收和征用雖均以公共利益為出發(fā)點，但二者存在明顯的區(qū)別。具體而言，土地征收的法律后果是將原土地的農(nóng)民集體所有權(quán)變?yōu)榱藝宜袡?quán)，即土地所有權(quán)的主體發(fā)生了變化，而征用僅僅是臨時性地改變了土地使用權(quán)的主體。

所謂集體土地征收，指的是國家為公共利益的需要，由縣級以上地方人民政府及其土地行政主管部門組織實施，依法將屬于集體所有的土地變?yōu)閲校_定給建設(shè)單位使用，并對集體經(jīng)濟組織及有關(guān)農(nóng)民給予補償和安置的一種具體行政行為。

集體土地征收包含三層法律關(guān)系，其一，國家作為征收主體與被征收主體集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民之間的征收與被征收的關(guān)系，其二，國家作為征收主體與用地主體建設(shè)單位之間供地與用地的關(guān)系，其三，建設(shè)單位與集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民之間補償與被補償?shù)年P(guān)系。目前，這三層法律關(guān)系沒有理順。集體土地征收作為一項具體的行政行為，應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為政府與集體組織、農(nóng)民兩者之間的直接而簡單的關(guān)系。對集體組織、農(nóng)民進行補償不應(yīng)由用地主體建設(shè)單位進行，在實踐層面上，這種做法容易導(dǎo)致被征收主體的合法權(quán)益得不到切實的保障。不牽涉到建設(shè)單位，單純的政府與集體的征收補償關(guān)系才是制度未來發(fā)展的方向。

（二）集體土地征收的基本程序

《土地征收管理法》規(guī)定了集體土地征收的法定程序。依據(jù)該法規(guī)定，集體土地征收包括如下基本程序：征地審批、征地公告、補償?shù)怯洝⒋_定補償安置方案、事實補償安置。

征地公告是指縣級以上政府告知集體土地所有人其所有的土地，經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準(zhǔn)已被國家征收。《土地管理法》第四十六條第一款作出了原則性規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”《土地管理法實施條例》第二十五條則對公告程序的具體內(nèi)容進行了明確說明：第一，公告主體是被征用土地所在地的市縣人民政府；第二，公告內(nèi)容是批準(zhǔn)征地機關(guān)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標(biāo)準(zhǔn)、人員安置辦法以及辦理征地補償?shù)钠谙薜龋坏谌娴攸c是被征用土地所在地的鄉(xiāng)、村。

補償?shù)怯洺绦蛟凇锻恋毓芾矸ā泛汀锻恋毓芾矸▽嵤l例》中規(guī)定存在差異。根據(jù)《土地管理法》，被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)持權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)卣恋匦姓鞴懿块T辦理登記。但《土地管理法實施條例》則將登記機關(guān)規(guī)定為公告中指定的政府土地行政主管部門。實施條例將辦理補償?shù)怯浀臋C構(gòu)規(guī)定為公告指定的相關(guān)部門，相比《土地管理法》之規(guī)定在實際操作上更具靈活性，因而更有利于征收主體在進行征收公告時從高效便民的角度出發(fā)，選擇更便利被征收主體辦理征地補償?shù)怯浀恼恋匦姓鞴軝C關(guān)進行登記。征地補償?shù)怯涍@一程序的內(nèi)容主要分為兩個方面：第一，辦理登記的期限為公告規(guī)定的期限。在相關(guān)法律上，由于征用土地涉及面積、人數(shù)等多種因素，登記期限并沒有給出一個具體的時間限制，而是交由公告主體依據(jù)不同的實際情形進行確定；第二，登記機關(guān)為公告指定的機關(guān)。

確定補償安置方案，包括以下幾個步驟：第一，補償安置方案的確定。法律規(guī)定只對補償安置方案的主體進行了限定，并未涉及安置方案確定程序的具體內(nèi)容。依此規(guī)定，征地補償安置方案是行政機關(guān)的內(nèi)部程序，被征收人無權(quán)參與方案的確定過程。因此，補償安置方案系屬行政機關(guān)作出的單方面決定；第二，公告補償安置方案；第三，聽取意見；第四，上報批準(zhǔn)。補償安置方案應(yīng)報“市、縣人民政府批準(zhǔn)”。

（三）集體土地征收補償制度

農(nóng)村集體土地征收補償制度在土地征收體系中處于核心位置。它既是一種權(quán)力約束機制，更是一種利益協(xié)調(diào)、權(quán)利保障機制。就其對權(quán)力約束的功能而言，征收補償費的支出能夠有效限制政府過于草率地采用征地權(quán)這一行政權(quán)力，集體土地征收補償制度是對公權(quán)力的實質(zhì)性約束。就其作為權(quán)利保障機制的一點而言，被征收對象依據(jù)公平原則應(yīng)當(dāng)獲得適當(dāng)?shù)难a償，在公共利益和私人利益相沖突時，補償制度提供了一條救濟途徑。

除憲法之外，集體土地征收補償制度的法律依據(jù)還集中體現(xiàn)在《土地管理法》與《物權(quán)法》等法律文件之中。《土地管理法》及實施條例對集體土地征收補償制度的規(guī)定較之于《物權(quán)法》更為詳實具體，是該制度的主要法律依據(jù)。

從征收土地的補償范圍來看，我國法律規(guī)定只對直接損失予以補償，被征收主體的間接損失和其他相關(guān)損失一般不予補償；從征地補償標(biāo)準(zhǔn)來看，被征收主體獲得補償?shù)臄?shù)額根據(jù)被征收土地原有用途的不同基本采平均年產(chǎn)值的倍數(shù)方法計算；從補償爭議處理程序來看，補償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生爭議時，由縣級以上政府處理，如果協(xié)調(diào)不成，則交由批準(zhǔn)征地的政府通過裁決的方式予以解決。

此外，國務(wù)院于2006年頒布的《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》、國土資源部分別于2010年、2014年下發(fā)的《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于落實中國中央國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化若干意見有關(guān)政策措施分工的通知》三個法律文件均對集體土地征收補償制度進行了不同程度、不同方面的完善。

二、集體土地征收制度的主要缺陷

（一）征收目的界定不清

國家行使征收權(quán)的正當(dāng)性之前提在于征收土地是為公共利益之必要。換言之，國家只有為了公共目的，才能夠?qū)竦幕矩敭a(chǎn)權(quán)利給予一定的限制，否則，將可能導(dǎo)致政府行政權(quán)力的濫用。我國立法對“公共利益”作出了規(guī)定，但對于其概念并沒有進行明確的限定。公共利益這一概念本身具有模糊性，包涵相當(dāng)廣泛的外延，對其若不進行明確的界定，有可能造成政府征收權(quán)的濫用，征收土地行為的擴大化，進而損害集體組織及廣大農(nóng)民的切身利益。

由于立法對公共利益界定不清，直接導(dǎo)致在實踐中我國公共利益認(rèn)定的行政主導(dǎo)性與征收泛化。按照《土地管理法》的規(guī)定，公共利益的認(rèn)定完全由行政機關(guān)單方面決定。立法層面授予了行政機關(guān)最大化的自由裁量權(quán)，而缺乏被征地者等相關(guān)利益主體的監(jiān)督約束。在國土資源部對北京、上海等十六個省市征地項目的一次調(diào)查中，數(shù)據(jù)顯示東部城市近十年來的所有征地項目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于經(jīng)營性目的。

（二）征地補償?shù)姆鞘袌龌?/p>

2005年國土資源部下發(fā)《關(guān)于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》，通知規(guī)定“必須按照征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價對農(nóng)民補償”，這在本質(zhì)上是政府主導(dǎo)定價，由政府利用所處的優(yōu)勢地位單方面決定被征收土地價值。多年來，集體土地征收補償費用過低已成為引發(fā)征地矛盾的最突出原因。征地補償?shù)姆鞘袌龌谝欢ǔ潭壬象w現(xiàn)了計劃經(jīng)濟的色彩，長期以來過低的補償標(biāo)準(zhǔn)無法體現(xiàn)市場經(jīng)濟條件下土地的真實價值，因此農(nóng)民的合法權(quán)益也無法得到公平受償。

（三）征地程序不完善

前文已對集體土地的征收程序進行過討論，在此不再贅述。我國征地程序的一個非常明顯的特征是程序設(shè)置更傾向于保證政府的行政效率，被征收人則處于相對被動的地位。涉及被征收人的利益保護的程序如聽證、申訴等缺乏應(yīng)有的具體的制度保障。盡管2004年《國土資源聽證規(guī)定》中賦予了相對人對征地補償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案要求聽證的權(quán)利，但難以解決根本上的問題，整個征地過程群眾參與度低、透明度不高是普遍現(xiàn)象。目前關(guān)于保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)的程序性規(guī)定大多過于原則化，在實踐中缺乏可操作性，因此此類程序性權(quán)利難以得到真正落實。

三、完善集體土地征收制度的建議

（一）引入市場機制，建立合理的補償標(biāo)準(zhǔn)和范圍

目前，在我國，集體土地征收補償費用過低無疑是引發(fā)征地矛盾的最突出原因。雖然各地在原有基礎(chǔ)上不斷提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，但這種非由市場機制確定的補償標(biāo)準(zhǔn)不僅存在嚴(yán)重的滯后性，而且遠遠不能體現(xiàn)土地的實際價值，從而對農(nóng)民的損失做到公平補償。

合理的集體土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)在公平市場價值的基礎(chǔ)之上，充分考慮到集體土地的市場價格，對征收土地的實際價值與原所有人的交易成本給予完全的補償。這在一定程度上也要求擴大征收補償范圍。

（二）具體完善集體土地征收程序

首先，法律應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格、明確地界定“公共利益”的范疇。界定公共利益時，可以采用列舉加概括的立法方式，在進行概括時，還應(yīng)當(dāng)運用比例原則，進一步縮小公共利益的范圍。按照法律明確列舉和比例原則概括的雙重限制方法能夠有效的防止因公共利益不明確導(dǎo)致的行政權(quán)力濫用，加強對公共利益審查的力度。

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中圖分類號：D922.3 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.305

一、集體土地征收制度概述

（一）概念與背景

在我國，土地所有權(quán)的主體只有國家和集體經(jīng)濟組織。依照現(xiàn)行的法律制度，土地所有權(quán)不能自由地在流通市場買賣，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也受到了較大的限制。因此，當(dāng)國有土地難以滿足公共利益的需求時，國家就只能依靠征收和征用兩種強制手段取得其他主體的土地，以滿足其用地需求。征收和征用雖均以公共利益為出發(fā)點，但二者存在明顯的區(qū)別。具體而言，土地征收的法律后果是將原土地的農(nóng)民集體所有權(quán)變?yōu)榱藝宜袡?quán)，即土地所有權(quán)的主體發(fā)生了變化，而征用僅僅是臨時性地改變了土地使用權(quán)的主體。

所謂集體土地征收，指的是國家為公共利益的需要，由縣級以上地方人民政府及其土地行政主管部門組織實施，依法將屬于集體所有的土地變?yōu)閲校_定給建設(shè)單位使用，并對集體經(jīng)濟組織及有關(guān)農(nóng)民給予補償和安置的一種具體行政行為。

集體土地征收包含三層法律關(guān)系，其一，國家作為征收主體與被征收主體集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民之間的征收與被征收的關(guān)系，其二，國家作為征收主體與用地主體建設(shè)單位之間供地與用地的關(guān)系，其三，建設(shè)單位與集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民之間補償與被補償?shù)年P(guān)系。目前，這三層法律關(guān)系沒有理順。集體土地征收作為一項具體的行政行為，應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為政府與集體組織、農(nóng)民兩者之間的直接而簡單的關(guān)系。對集體組織、農(nóng)民進行補償不應(yīng)由用地主體建設(shè)單位進行，在實踐層面上，這種做法容易導(dǎo)致被征收主體的合法權(quán)益得不到切實的保障。不牽涉到建設(shè)單位，單純的政府與集體的征收補償關(guān)系才是制度未來發(fā)展的方向。

（二）集體土地征收的基本程序

《土地征收管理法》規(guī)定了集體土地征收的法定程序。依據(jù)該法規(guī)定，集體土地征收包括如下基本程序：征地審批、征地公告、補償?shù)怯洝⒋_定補償安置方案、事實補償安置。

征地公告是指縣級以上政府告知集體土地所有人其所有的土地，經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準(zhǔn)已被國家征收。《土地管理法》第四十六條第一款作出了原則性規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”《土地管理法實施條例》第二十五條則對公告程序的具體內(nèi)容進行了明確說明：第一，公告主體是被征用土地所在地的市縣人民政府；第二，公告內(nèi)容是批準(zhǔn)征地機關(guān)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標(biāo)準(zhǔn)、人員安置辦法以及辦理征地補償?shù)钠谙薜龋坏谌娴攸c是被征用土地所在地的鄉(xiāng)、村。

補償?shù)怯洺绦蛟凇锻恋毓芾矸ā泛汀锻恋毓芾矸▽嵤l例》中規(guī)定存在差異。根據(jù)《土地管理法》，被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)持權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)卣恋匦姓鞴懿块T辦理登記。但《土地管理法實施條例》則將登記機關(guān)規(guī)定為公告中指定的政府土地行政主管部門。實施條例將辦理補償?shù)怯浀臋C構(gòu)規(guī)定為公告指定的相關(guān)部門，相比《土地管理法》之規(guī)定在實際操作上更具靈活性，因而更有利于征收主體在進行征收公告時從高效便民的角度出發(fā)，選擇更便利被征收主體辦理征地補償?shù)怯浀恼恋匦姓鞴軝C關(guān)進行登記。征地補償?shù)怯涍@一程序的內(nèi)容主要分為兩個方面：第一，辦理登記的期限為公告規(guī)定的期限。在相關(guān)法律上，由于征用土地涉及面積、人數(shù)等多種因素，登記期限并沒有給出一個具體的時間限制，而是交由公告主體依據(jù)不同的實際情形進行確定；第二，登記機關(guān)為公告指定的機關(guān)。

確定補償安置方案，包括以下幾個步驟：第一，補償安置方案的確定。法律規(guī)定只對補償安置方案的主體進行了限定，并未涉及安置方案確定程序的具體內(nèi)容。依此規(guī)定，征地補償安置方案是行政機關(guān)的內(nèi)部程序，被征收人無權(quán)參與方案的確定過程。因此，補償安置方案系屬行政機關(guān)作出的單方面決定；第二，公告補償安置方案；第三，聽取意見；第四，上報批準(zhǔn)。補償安置方案應(yīng)報“市、縣人民政府批準(zhǔn)”。

（三）集體土地征收補償制度

農(nóng)村集體土地征收補償制度在土地征收體系中處于核心位置。它既是一種權(quán)力約束機制，更是一種利益協(xié)調(diào)、權(quán)利保障機制。就其對權(quán)力約束的功能而言，征收補償費的支出能夠有效限制政府過于草率地采用征地權(quán)這一行政權(quán)力，集體土地征收補償制度是對公權(quán)力的實質(zhì)性約束。就其作為權(quán)利保障機制的一點而言，被征收對象依據(jù)公平原則應(yīng)當(dāng)獲得適當(dāng)?shù)难a償，在公共利益和私人利益相沖突時，補償制度提供了一條救濟途徑。

除憲法之外，集體土地征收補償制度的法律依據(jù)還集中體現(xiàn)在《土地管理法》與《物權(quán)法》等法律文件之中。《土地管理法》及實施條例對集體土地征收補償制度的規(guī)定較之于《物權(quán)法》更為詳實具體，是該制度的主要法律依據(jù)。

從征收土地的補償范圍來看，我國法律規(guī)定只對直接損失予以補償，被征收主體的間接損失和其他相關(guān)損失一般不予補償；從征地補償標(biāo)準(zhǔn)來看，被征收主體獲得補償?shù)臄?shù)額根據(jù)被征收土地原有用途的不同基本采平均年產(chǎn)值的倍數(shù)方法計算；從補償爭議處理程序來看，補償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生爭議時，由縣級以上政府處理，如果協(xié)調(diào)不成，則交由批準(zhǔn)征地的政府通過裁決的方式予以解決。

此外，國務(wù)院于2006年頒布的《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》、國土資源部分別于2010年、2014年下發(fā)的《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于落實中國中央國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化若干意見有關(guān)政策措施分工的通知》三個法律文件均對集體土地征收補償制度進行了不同程度、不同方面的完善。

二、集體土地征收制度的主要缺陷

（一）征收目的界定不清

國家行使征收權(quán)的正當(dāng)性之前提在于征收土地是為公共利益之必要。換言之，國家只有為了公共目的，才能夠?qū)竦幕矩敭a(chǎn)權(quán)利給予一定的限制，否則，將可能導(dǎo)致政府行政權(quán)力的濫用。我國立法對“公共利益”作出了規(guī)定，但對于其概念并沒有進行明確的限定。公共利益這一概念本身具有模糊性，包涵相當(dāng)廣泛的外延，對其若不進行明確的界定，有可能造成政府征收權(quán)的濫用，征收土地行為的擴大化，進而損害集體組織及廣大農(nóng)民的切身利益。

由于立法對公共利益界定不清，直接導(dǎo)致在實踐中我國公共利益認(rèn)定的行政主導(dǎo)性與征收泛化。按照《土地管理法》的規(guī)定，公共利益的認(rèn)定完全由行政機關(guān)單方面決定。立法層面授予了行政機關(guān)最大化的自由裁量權(quán)，而缺乏被征地者等相關(guān)利益主體的監(jiān)督約束。在國土資源部對北京、上海等十六個省市征地項目的一次調(diào)查中，數(shù)據(jù)顯示東部城市近十年來的所有征地項目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于經(jīng)營性目的。

（二）征地補償?shù)姆鞘袌龌?/p>

2005年國土資源部下發(fā)《關(guān)于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》，通知規(guī)定“必須按照征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價對農(nóng)民補償”，這在本質(zhì)上是政府主導(dǎo)定價，由政府利用所處的優(yōu)勢地位單方面決定被征收土地價值。多年來，集體土地征收補償費用過低已成為引發(fā)征地矛盾的最突出原因。征地補償?shù)姆鞘袌龌谝欢ǔ潭壬象w現(xiàn)了計劃經(jīng)濟的色彩，長期以來過低的補償標(biāo)準(zhǔn)無法體現(xiàn)市場經(jīng)濟條件下土地的真實價值，因此農(nóng)民的合法權(quán)益也無法得到公平受償。

（三）征地程序不完善

前文已對集體土地的征收程序進行過討論，在此不再贅述。我國征地程序的一個非常明顯的特征是程序設(shè)置更傾向于保證政府的行政效率，被征收人則處于相對被動的地位。涉及被征收人的利益保護的程序如聽證、申訴等缺乏應(yīng)有的具體的制度保障。盡管2004年《國土資源聽證規(guī)定》中賦予了相對人對征地補償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案要求聽證的權(quán)利，但難以解決根本上的問題，整個征地過程群眾參與度低、透明度不高是普遍現(xiàn)象。目前關(guān)于保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)的程序性規(guī)定大多過于原則化，在實踐中缺乏可操作性，因此此類程序性權(quán)利難以得到真正落實。

三、完善集體土地征收制度的建議

（一）引入市場機制，建立合理的補償標(biāo)準(zhǔn)和范圍

目前，在我國，集體土地征收補償費用過低無疑是引發(fā)征地矛盾的最突出原因。雖然各地在原有基礎(chǔ)上不斷提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，但這種非由市場機制確定的補償標(biāo)準(zhǔn)不僅存在嚴(yán)重的滯后性，而且遠遠不能體現(xiàn)土地的實際價值，從而對農(nóng)民的損失做到公平補償。

合理的集體土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)在公平市場價值的基礎(chǔ)之上，充分考慮到集體土地的市場價格，對征收土地的實際價值與原所有人的交易成本給予完全的補償。這在一定程度上也要求擴大征收補償范圍。

（二）具體完善集體土地征收程序

首先，法律應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格、明確地界定“公共利益”的范疇。界定公共利益時，可以采用列舉加概括的立法方式，在進行概括時，還應(yīng)當(dāng)運用比例原則，進一步縮小公共利益的范圍。按照法律明確列舉和比例原則概括的雙重限制方法能夠有效的防止因公共利益不明確導(dǎo)致的行政權(quán)力濫用，加強對公共利益審查的力度。